【案情简介】

　　施某在某镇甲村经营鱼塘，因鱼塘被他人违法占地施工，施某于2021年9月28日向宜兴市自然资源和规划局（下称：宜兴市资规局）邮寄查处违法占地申请书，申请查处A公司在该镇进行的分散式风电场项目的违法占地行为，并将查处结果书面告知施某。宜兴市资规局于2021年9月29日收到该申请。2021年10月12日，宜兴市资规局向施某邮寄告知书，告知施某其反映的地块上涉嫌存在违反《中华人民共和国土地管理法》的行为，正在查处中。

　　宜兴市资规局通过卫片执法监督检查发现了2021年7月18日A公司未经批准擅自在该镇甲村、乙村、丙村土地上建设风电基座及安装风电设备项目的违法线索。宜兴市资规局于2021年9月26日向A公司发出责令停止违法行为通知书，责令立即停止土地违法行为。同日宜兴市资规局还发出了责令改正违法行为通知书，责令在收到通知之日起15日内退还非法占用的土地，拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，逾期将依法予以行政处罚。2021年10月22日，宜兴市资规局决定对上述违法行为进行立案调查。

　　2021年12月1日，施某认为宜兴市资规局没有对违法占地行为采取任何的制止措施，明显构成行政不作为，起诉至法院。

　　2022年1月21日，宜兴市资规局作出行政处罚决定书，查明：2021年7月，A公司未经批准擅自占该镇甲村、乙村、丙村土地建造风电基站及场地，现场已完工。经委托B测绘有限公司对当事人所占土地实地测量，地块总面积5850平方米，其中建筑物及构筑物占地442平方米（建筑物及构筑物面积442平方米）、场地面积5408平方米。经核查，该地块地类为农用地5850平方米（其中耕地1350平方米、坑塘水面4500平方米），土地所有权属为甲村集体经济组织2700平方米、乙村集体经济组织2250平方米、丙村集体经济组织900平方米。经比对，该地块符合该市国土空间规划近期实施方案。决定作出如下处罚：1.责令15日内退还非法占用的5850平方米土地至该镇甲村集体经济组织、乙村集体经济组织、丙村集体经济组织（东至空地、南至空地、西至空地、北至空地）；2.没收非法占用农用地上建造的442平方米建筑物及构筑物；3.对非法占用的符合该市国土空间规划近期实施方案(2021年）的1350平方米耕地处以每平方米15元罚款、4500平方米一般农用地处以每平方米10元罚款，罚款计人民币65250元。

　　2022年2月8日，宜兴市资规局向施某邮寄行政履行情况告知书，告知已于2022年1月21日作出行政处罚决定书，对施某反映的地块上违反《中华人民共和国土地管理法》的行为进行了行政处罚，并于2022年1月24日依法送达了该行政处罚决定书。

　　【争议焦点】

　　1、原告是否具有诉讼主体资格？2、宜兴市资规局是否履行了法定职责？

　　【处理结果】

　　判决驳回原告施某的诉讼请求。施某不服，起诉至无锡市中级人民法院，无锡中院判决驳回施某上诉，维持原判。

　　【案例评析】

　　《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。《江苏省土地管理条例》第三条规定，省人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作。设区的市、县（市，下同）人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。据此，宜兴市资规局具有对辖区内非法占地行为进行查处的职责，被告主体适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。本案中，施某因A公司违法占用其鱼塘向宜兴市资规局申请，要求对A公司违法占地行为予以查处并作出书面回复，属于维护自身合法权益的投诉，因此其与宜兴市资规局的查处行为有利害关系，施某具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，宜兴市资规局在收到施某的申请后在合理期限内向施某告知正在查处中，虽然在施某提起本案诉讼时尚未作出行政处罚决定，但宜兴市资规局在立案并作出行政处罚决定后在合理期限内向施某告知了查处结果。因此应当认定宜兴市资规局已经履行了法定职责，施某主张宜兴市资规局未履行查处违法占地行为的法定职责与事实不符，其诉讼请求应当予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告施某的诉讼请求。

　　【典型意义】

　　行政机关查处违法用地行为的主要方式为自然资源主管部门作出行政处罚决定,但实践中,基于违法用地引发的行政诉讼案件并不限于不服行政处罚决定这一情形,还包括行政机关对举报违法用地的不履行行为等。农村违法用地建设的建、构筑物不仅破坏耕地、影响规划,还直接侵犯了周边居民的相邻权。实践中,针对违法用地行为,相邻权人向行政机关举报后,如行政机关基于种种原因未履行或者未完全履行法定职责,便可能引发纠纷。而本案就是因施某认为行政机关不履行职责所引发。虽然本案经法院审查最终认定行政机关依法履行了法定职责，但在一定程度上也具有典型意义。

　　对于当事人而言，本案的意义在于通过裁判文书向社会公众释明行政机关对违法用地案件的查处过程，存在周期长，难度大的特点，以期降低行政机关被误认为怠于履行法定职责的可能性。农村土地违法案件查处一直是困扰自然资源主管部门的实践难题，由于自然资源主管部门的基层执法力量相对于农村面广量大的违法用地行为而言略显薄弱,农村违法用地通常具有分散性和隐蔽性,未经举报日常巡查难以发现。且违法用地案件查处周期长,执法成本高。自然资源主管部门发出违法或停工通知书后,行为人往往置若罔闻,此后,自然资源主管部门还需要履行立案调查、作出处罚决定、申请人民法院强制执行等一系列程序。对违法用地行为从发现到最终恢复土地原状,要履行的查处程序往往需要数个月甚至更长时间,如果当事人对相关行政行为申请复议或提起诉讼,经历的时间将更加难以预期。因此，当事人在投诉、举报后，应当对行政机关的处理结果有一定的耐心与信任，如不必要的起诉反而可能会使违法用地查处耗时更久，浪费司法资源的同时也间接损害了自身利益。当然，如果自然资源主管部门作出行政处罚决定后但未予执行，则可认定怠于履行职责。

　　对于行政机关而言，本案虽是以行政机关不履行法定职责被起诉，但是经法院依法审查，宜兴市资规局从受理当事人的申请和举报后，依法对当事人做了程序性告知，并立案查处，虽然被起诉时尚未作出行政处罚决定，但作出行政处罚决定时间在合理期限内。宜兴市资规局收到举报后的一系列举措符合法律程序，为其他行政机关预防此类事项发生从而引发涉诉、败诉风险提供了示范引领作用。

　　最后，从诉源治理角度来说，虽然本案中宜兴市资规局依照法律规定履行了义务，但是当事人并不知情。农村违法用地往往交侵害当事人的相邻权，可能对当事人生产生活产生重大影响，当事人违法举报后迫切希望行政机关能够早日查处违法用地也是人之常情。如果行政机关认为违法用地的查处可能难度较大，耗时较久，应当积极与当事人沟通，避免造成不必要的误会，引发不必要的诉讼。