【案情简介】

　　2004年，因屺范公路拓宽改造需要，高塍镇人民政府对A公司的部分厂房进行拆迁安置，安置地块位于高塍镇某村，该村村委会将该地块租赁给A公司使用。2011年6月，A公司在上述地块进行厂房建设，并于2012年底竣工。2018年4月，A公司与申请人签订厂房买卖协议，双方确认A公司将该地块上的厂房及其附属设施卖给申请人，作价150万元，且A公司享有的该地块的租赁使用权一并转给申请人。协议中还提到该土地目前没有集体土地使用证，且案涉厂房也没有房产证。2018年9月，申请人与案涉土地所在村村委签订集体建设用地使用权租赁合同，合同约定承租人（申请人）对依法取得的集体建设用地，在租赁期限内享有占有、使用、收益等权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。2020年底，因申请人翻新厂房屋顶，2021年4月被省自然资源厅卫片发现。2021年10月，宜兴市规划和自然资源局|市自然资源和规划局（以下简称：宜兴市资规局）对A公司及申请人作出行政处罚决定，其主要适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，责令1、案涉公司15日内退还非法占用的2282平方米土地至案涉土地所在村；2、限期15日内拆除不符合宜兴市国土空间近期实施方案土地上建造的1497平方米厂房和390平方米场地，恢复土地原状；3、对非法占用的符合宜兴市国土空间近期实施方案的395平方米建设用地处以每平方米5元罚款，对不符合实施方案的1780平方米耕地处以每平方米20元罚款、107平方米一般农用地每平方米15元罚款，罚款合计39180元。对符合规划的建设用地上建造的389平方米厂房及6平方米场地由违法当事人与案涉土地所在村协商处置。

　　申请人认为：案涉土地来源于政府拆迁安置，并且申请人在高塍镇经济管理办公室见证下签订《集体建设用地使用权租赁合同》，基于对政府的信赖，申请人取得案涉土地，且宜兴市资规局作出的处罚事实认定不清，程序违法，且不符合比例原则，应予以撤销。故申请人对上述处罚决定不服，向宜兴市政府申请行政复议。

　　【争议焦点】

　　宜兴市资规局以A公司和申请人作为处罚对象是否合适？

　　【处理结果】

　　复议机关宜兴市人民政府维持了宜兴市资规局作出的《行政处罚决定书》。

　　【案例评析】

　　1、关于申请人是否应当作为本案被处罚对象的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。宜兴市资规局作为宜兴市人民政府土地行政主管部门，对非法占用土地的违法行为具有查处职责。本案中，申请人虽非案涉厂房的实际建设主体，但其作为非法占地行为的后续实施主体，在未办理土地、规划等合法手续的情况下，应对违法占地行为承担相应的责任。

　　2、关于宜兴市资规局作出的行政处罚是否符合比例原则问题。本案中，申请人认为案涉土地属于历史遗留问题，是否能够补办手续，宜兴市资规局并未予以考虑，其以申请人违法占地为由进行处罚，要求拆除房屋、退还土地并处以罚款，明显有违比例原则。从比例原则的适用看，申请人没有提出相应的证据和适当的理由论证宜兴市资规局可以选择其他更为妥当的方式对案涉非法占地行为进行处理，故宜兴市资规局在行政处罚自由裁量方面不存在不妥之处。

　　3、关于土地违法类案件处罚时效的问题。申请人认为宜兴市资规局办案超过六十日，明显程序违法。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。宜兴市资规局作出案涉处罚决定过程中履行了立案登记、调查询问、期限延长、处罚前告知、听取陈述申辩、听证、作出处罚决定、送达等程序，扣除听证时间，办案期限符合相关法律法规规定。综上，宜兴市资规局未超过行政处罚的时效且程序合法。

　　【典型意义】

　　该案例将违法建设主体和非法占地行为的后续实施主体作为共同处罚对象，在行政处罚案件中较为典型。

　　首先，本案对于违法行为主体的确定，根据《国土资源违法行为查处工作规程》第9.2.1的规定，违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。A公司在未取得相关用地及建房审批手续的情况下，擅自开工建设，其违法占地行为毋庸置疑，理应接受处罚；申请人虽非案涉厂房的实际建设主体，但其作为非法占地行为的后续实施主体，在未办理土地、规划等合法手续的情况下，应对违法占地行为承担相应的责任。本案也为执法部门对确定违法主体提供了相应思路。

　　其次，从保护国有资产的角度出发，本案土地违法行为处于持续状态，宜兴市资规局对原告违法用地行为进行处罚“责令1、案涉公司15日内退还非法占用的土地至案涉土地所在村；2、限期15日内拆除不符合宜兴市国土空间近期实施方案土地上建造的厂房和场地，恢复土地原状；3、对非法占用的符合宜兴市国土空间近期实施方案的建设用地处以罚款。对符合规划的建设用地上建造的厂房及场地由违法当事人与案涉土地所在村协商处置。”处罚内容明确并且已经申请执行到位，这有效地避免了国有资产流失，也为相关土地违法行为查处工作提供的有益借鉴和参考。

　　再次，本案对于乡镇企业有一定警示作用。在乡镇企业之间签订厂房买卖协议时，应着重关注厂房所处地块是否合法、是否办理用地审批手续等用地信息。不能存有侥幸心理，保留“违法用地”这一颗定时炸弹，对企业今后的发展留下隐患。

　　最后，本案为属地政府敲响警钟。乡镇政府在拆迁安置等乡镇建设过程中，应该及时引导企业办理相关的用地审批手续，注意用地合法性问题，为企业能够长久稳定地发展夯实基础。