【案情简介】

　　2022年2月江阴市自然资源和规划局（以下简称“江阴市资规局”）收到江阴市检察院《检察建议书》， 要求对辖区内的多宗闲置土地予以规范处置。收到《检察建议书》后，江阴市资规局立即开展调查处置工作。其中涉案宗地基本情况：2011年12月30日由某置业有限公司以人民币2605万元应价公开竞得土地，出让面积14.1亩，用途为商业用地。出让合同约定开工时间为2013年2月3日前（后经原江阴市国土资源局同意调整为2013年8月3日前），竣工时间为2014年8月3日前。2014年5月27日经法院司法处置以拍卖保留价1620万元抵偿给某小额贷款有限公司（以下简称“某公司”），该公司在取得土地后未办理过户登记手续也一直未进行开发建设。江阴市资规局经调查后，认定该宗地构成土地闲置且为企业自身原因，于是向某公司下达《闲置土地认定书》。某公司遂于2022年4月向法院提起行政诉讼，要求撤销该闲置土地认定。

　　【争议焦点】

　　一是闲置土地认定行为是否具有可诉性。某公司认为《闲置土地处置办法》针对不同的闲置原因规定了不同的处置方式，涉案《闲置土地认定书》认定该宗地构成土地闲置且为企业自身原因，将导致土地被无偿收回的法律后果，已经对原告的权利义务产生了实际影响，故具有可诉性。江阴市资规局认为闲置土地认定属闲置土地处置过程中的过程性行政行为，该认定并未对原告的权利义务产生实际影响，对原告权利义务产生影响的是后续《收回国有建设用地使用权决定书》。且《闲置土地处置办法》第十条对《闲置土地认定书》的载明事项，并未规定行政复议诉讼的内容，但第十六条明确规定了《收回国有建设用地使用权决定书》中应载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，对此决定不服的，可以申请复议或提起诉讼，故被诉闲置土地认定不具有可诉性。

　　二是闲置土地认定是否事实清楚。某公司认为出让合同与原土地权利人约定的开工时间为2013年8月3日前，根据《闲置土地处置办法》第二条该宗地于2014年8月3日已涉嫌构成闲置土地。因被告怠于履职未及时开展闲置土地调查处置，致使被告错误取得土地使用权抵偿债权，造成了信赖利益损失。江阴市资规局认为其按照《闲置土地处置办法》规定开展调查认定，程序合法，至于此前是否存在怠于履职情况，不是本案审理范围，不能作为判断本案闲置土地认定是否恰当的依据。2014年5月27日法院将涉案宗地的土地使用权裁定给某公司时，尚未超过规定的动工开发日期满一年，原告完全可以积极履行开工的义务。另外根据《闲置土地处置办法》第八条的规定，若是政府原因或不可抗力原因导致无法开发，则应由某公司举证。该公司没有实体、客观的证据材料反映是由于政府原因或不可抗力原因导致延迟开发，认定该宗地构成土地闲置且为企业自身原因事实清楚。

　　三是通过司法处置取得土地的使用权人是否要承继原出让合同义务。某公司认为该土地使用权并非是平等主体间协议转让行为取得，而是通过人民法院强制执行行为取得，原告并非是原出让合同的当事方，合同的开竣工义务不应当转移给原告，江阴市资规局机械地将闲置原因片面归责于原告，既不合法又不合理。在闲置土地认定前行政机关应当与原告充分协商，并基于客观形势重新约定开竣工时间，保障企业的合法权益。江阴市资规局认为根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条 [锚点] 的规定，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。无论何种转让形式，原土地使用权出让合同和权利登记文件上载明的权利义务随之一并转移给原告，包括约定的开竣工期限等义务。

　　【处理结果】

　　基层法院在审理过程中，主审法官将案情提交审委会讨论并请示汇报中级人民法院，法院倾向认为该公司系司法处置取得国有建设用地使用权，作为债权人承继原出让合同的土地开发义务会导致权利义务不对等，江阴市资规局直接将土地闲置认定为企业原因，后续进行无偿收回，违反了行政法的比例原则，拟判决撤销江阴市资规局作出的《闲置土地认定书》。

　　2022年10月江阴市资规局将该案办理情况同江阴检察院沟通对接，并就后续可行的处置方案进行会商，取得了检察机关的支持认可。考虑该案被法院撤销后影响较大，江阴市资规局从行政机关自我纠错、实质化解行政争议角度出发，于同年11月主动撤销了《闲置土地认定书》，随之某公司也撤回起诉。目前江阴市资规局通过协同属地政府与某公司协商处置涉案地块，已初步达成了政府意向收储协议，推动矛盾争议实质化解，盘活了土地资源。

　　【案例评析】

　　1、针对《闲置土地认定书》当事人是否有权提起行政复议或诉讼，实践中多地的司法案例对此存在相反的裁判观点。从自然资源部门角度来看，《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，虽与当事人权利义务有一定关系，但尚未产生最终影响，因此《闲置土地认定书》为程序性行为，不属于行政复议诉讼范围，《闲置土地处置办法》也没有赋予当事人对《闲置土地认定书》提起复议诉讼的权利。如果认为《闲置土地认定书》可复议诉讼，那后续的征缴闲置费或无偿收回土地行为同样可复议诉讼，在已经充分保障当事人救济权利的情况下，无疑会造成行政司法资源的浪费。本案虽然最终以当事人撤诉结案处理，但基层法院已经对闲置土地认定行为进行实质审查，自然资源部门有必要严格遵循法定程序，提前准备充分应对闲置土地认定后的行政复议诉讼风险。

　　2、本案的起因是检察机关针对闲置土地监管履职的检察监督，法院系统在案件审理中重点考量了行政行为是否符合比例原则。虽然案件最终以撤诉结案，但本案警示各级自然资源部门应当重视土地批后监管工作，定期开展行政检查，重点核查是否存在供而未用、用而未尽、未按时开竣工及土地闲置等情况，及时提醒督促当事人办理相关用地建设手续，注意证据留痕避免因履职不到位导致行政行为存在瑕疵，直接影响后续的闲置土地处置行为。

　　3、按照国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知第五点，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条（原二十五条）规定，依法无偿收回土地使用权属于行政处罚。自然资源部门开展闲置土地调查认定，把握的一个基本原则就是促进利用。在下达《收回国有建设用地使用权决定书》前，应当首先责令国有建设用地使用权人限期动工开发，允许其在一定的期限内采取措施自我纠正;逾期不动工开发的，无偿收回土地。这也符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的有关规定。

　　【典型意义】

　　闲置土地处置是国务院和自然资源部党组高度重视的一项工作，国办将其列为重大政策措施落实情况重点督查事项，其也是国家土地督察机构的督查重点内容。但从节约集约用地专项督查后续整改情况来看，处置工作的推进难度很大，各地仅存在无偿收回闲置土地的零星案例。

　　本案中，某公司取得的地块确实已违反出让合同约定，存在长期未动工开发情形，已经构成闲置土地。但该公司系司法处置取得土地使用权，缺乏主观恶意囤地的故意，行政机关未及时提示办理用地建设手续，也未合理协商给予企业整改机会，在后续处置中直接将土地闲置认定为企业自身原因，将造成土地被无偿收回，带来企业巨额财产损失。检察机关在履行职责中发现涉嫌闲置土地的线索，以检察建议书、部门联动会商等方式，实现了行政检察与行政职权的有效衔接，并在化解行政争议案件中给予行政机关建议和支持，助力推动土地资源盘活利用。法院系统在本案审理过程中，坚持将调解作为首选解纷方式，综合该公司主观过错和个案情节，从准确把握行政行为合理性的角度出发，成功推动庭外和解化解矛盾纠纷，充分保障了当事人权益，实质性化解了行政争议，体现了依法服务保障民营企业健康发展的司法担当。自然资源部门发现行政行为存在瑕疵后，主动担当作为，自我纠错撤销行政行为，在法律框架内多方协调促成属地政府与企业协商，推动了闲置土地的处置利用。此案例是政府部门、检察机关和法院系统三方联动凝聚各方合力，推动矛盾争议实质性化解工作，服务保障营商环境优化的典型案例！