关于《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》

立法后评估报告

 

根据《无锡市规章立法后评估办法》（市人民政府令第142号）和《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2022 年度立法工作计划的通知》（锡政办发〔2022〕20 号）部署要求，市公安局作为《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》（以下简称《管理办法》）立法后评估的实施单位，对《管理办法》开展了立法后评估，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将有关情况报告如下：

一、评估工作总体情况

此次对《管理办法》进行立法后评估，目的是进一步了解全市贯彻执行《管理办法》的总体情况，及时总结和研究实施中存在的问题，为后续立法提供借鉴并夯实基础。根据《评估办法》相关要求，市公安局作为《管理办法》立法后评估工作的具体实施机关，主要开展了以下几方面工作：

（一）成立领导小组。市公安局成立了市局党委委员、副局长陈宙任组长，治安支队、法制支队相关负责人为成员的领导小组，在治安支队下设办公室，从组织上保障立法后评估工作的顺利开展。

（二）制定评估方案。方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤、工作要求等方面对评估工作提出了详细计划，明确工作内容、时间节点、质量要求，确保《管理办法》立法后评估工作的顺利推进。

（三）意见征集与研究。根据评估方案，评估小组办公室先后组织召开由中国人民解放军94926部队、国家安全部门、苏南硕放国际机场、市无人机协会、市无人机航拍协会、大疆无人机专卖店、星辰无人机竞技俱乐部、基层治安所队共百余人参加的各类座谈会11场，收集各类意见建议20条。同时通过发放调查问卷等形式，向市民征求意见和建议，共收集调查问卷100份。

（四）进行分析评价。在广泛征集意见的基础上，对照现行有效的民用无人驾驶航空器安全管理方面的法律、法规、规章及相关规范性文件，结合各方面反馈的意见和建议，进行全面的分析研究，形成初步评估结论。

（五）形成评估报告。评估小组办公室将初步评估结论上报市局研究论证，提出处理意见，形成评估报告。

二、评估结论以及分析评价

通过归纳汇总所收集到的意见和建议，按照评估标准逐项分析，评估小组办公室得出初步评估结论，于2022年8月经市局评估领导小组研究论证，提出予以修订的处理意见。

《管理办法》于2017年7月25日市政府第10次常务会议审议通过，于2017年9月1日起施行。总体而言，《管理办法》作为地方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，制度设计相对合理，结构完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的针对性、可操作性和执行性，立法成效较好，对规范政府相关部门主体责任和义务、民用无人驾驶航空器参与者行为、行政执法程序起到了积极的保障和促进作用。随着经济社会发展和群众安全意识的不断提升，该办法在实施过程中逐步显现出内容不够完善、执行力度不够。因此，需要适时作出修改与完善。

（一）关于《管理办法》的合法性

虽然《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》已经出台五年，但随着民用无人机的发展和日益普及，“黑飞”的情形依然存在，尤其在旅游旺季时的风景区更加突出。民用无人机管理涉及空军、民航、公安、安监等部门，公安部门职责重点是加强民用无人机的登记备案和起飞报备管理。由于国家尚无法律法规明确相关机构作为无人机监管的主体，公安、民航等部门面临缺少经验借鉴、无成熟机制、无监管手段的尴尬境地。该办法对无锡公安民用无人机的管理授予了合法性，使公安机关有法可依。

（二）关于《管理办法》的合理性

国家民航局先后出台了《关于民用无人机管理关问题的暂行规定》《民用无人机空中交通管理办法》《关于民用无人驾驶航空器系统驾驶员资质管理有关问题的通知》《轻小型无人机运行规定（试行）》和《民用无人机驾驶员管理规定》等多部法规，解决了无人机分类管理、空域管理、适航管理、驾驶员资质管理等问题。但是，由于法规条文原则性指导多，在适航认证、可用空域、空管规则、责任和监管主体等方面缺少具体的操作细则，公安机关在监管过程中缺乏强有力的抓手。而我市的《管理办法》针对上述问题有效解决了这些困惑，有了明确分工，各单位各司其职、分工负责。

（三）关于《管理办法》的协调性

现有《管理办法》主要对个人违法飞行做出了罚则，当前无人机在重大节日、重要活动期间经常有活动表演，已形成为一项产业，而飞行表演单位主办方则成为行为主体，因此建议在《管理办法》中增加对单位行为规范与违规处罚的罚则，增强无人机飞行表演活动主办单位的安全责任意识。

（四）关于《管理办法》的可操作性

现《管理办法》对个人处罚尺寸跨度偏大，缺少对单位违反办法规定处罚，可操作性不强。具体体现在第十八条至第二十一条的相关规定：

第十八条 违反本办法第十条第一款规定，民用无人机飞行前，民用无人机驾驶员未通过民用无人机管理服务系统报告起飞位置的，由公安机关给予警告、责令改正；拒不改正的，处3000元以上10000元以下罚款。

建议修改为：个人违反本办法第十条第一款规定，民用无人机飞行前，民用无人机驾驶员未通过民用无人机管理服务系统报告起飞位置的，由公安机关给予警告或者200元以下罚款；拒不改正的，处3000元以上10000元以下罚款；单位违反本条款规定的，给予警告，或处5000元以上30000元以下罚款。

第十九条  违反本办法第十一条第一款规定的，由公安机关给予警告、责令改正；拒不改正的，处5000元以上30000元以下罚款。

建议修改为：违反本办法第十一条第一款规定的，由公安机关给予警告或者处200元以下罚款；拒不改正的，处3000元以上10000元以下罚款；单位违反本条款规定的，给予警告或处5000元以上30000元以下罚款。

第二十条 违反本办法第十三条第二项至第四项、第十五条第一款规定的，由公安机关采取紧急处置措施；情节严重的，处10000元以上30000元以下罚款。

建议修改为：违反本办法第十三条第二项至第四项、第十五条第一款规定的，由公安机关采取紧急处置措施，给予警告或者处500元以下罚款；情节严重的，处10000元以上30000元以下罚款。单位违反本条款规定的，处20000元以上50000元以下罚款。

第二十一条 违反本办法第十三条第一项、第十四条第一项至第七项规定的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》《无锡硕放机场净空环境保护办法》等有关规定予以处理。

《无锡硕放机场净空环境保护办法》已于今年废止，新颁布的《无锡市民用机场净空和电磁环境保护办法》第二十五条规定：违反民用机场净空保护区域管理规定的，由所在地、市（县）、区人民政府依据国务院《民用机场管理条例》等规定进行查处。根据国务院《民用机场管理条例》第七十九条第五项：放飞影响飞行安全的鸟类、升放无人驾驶的自由气球、系留气球和其他升空物体，由民用机场所在地县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，处2万元以上10万元以下的罚款。因此建议修改为：违反本办法第十三条第一项、第十四条第一项至第七项规定的，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》《无锡市民用机场净空和电磁环境保护办法》,由民用机场所在地县级以上地方人民政府相关部门给予警告或者处500元以下罚款；拒不改正的，处5000元以上20000元以下罚款。单位违反本条款规定的，给予警告或者处20000元以上100000元以下罚款。

（五）关于《管理办法》的规范性

通过分析《管理办法》条文的用语，比对《管理办法》条文之间的关系，可以看到《管理办法》在框架体系、章节设置、条文表述等方面均符合当时的立法要求，立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确，在当时上位法的框架下对实施管理、违法责任等方面作出了具体规定。总体而言，《管理办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

（六）关于《管理办法》的绩效性

通过调研，99%以上的被调查对象对《管理办法》实施的总体情况作出肯定的评价，98%的被调查对象认为《管理办法》符合我市民用无人驾驶航空器安全管理实际，95%的被调查对象认为《管理办法》实施前后，本市民用无人驾驶航空器有较好的转变。《管理办法》在实际实施过程中被社会普遍认可，得到普遍遵守和执行，对民用无人驾驶航空器安全管理起到了积极的保障和促进作用，提升了我市民用无人驾驶航空器全管理水平，实现了预期的立法目的。

三、立法后评估结论与建议

《管理办法》实施以来，在加强全市民用无人驾驶航空器安全管理方面起到了积极的保障和促进作用，市民飞行无人机安全意识明显提高。但随着社会经济的发展，无人机等低慢小飞行器的种类、数量不断增加，飞行责任主体出现多元化，各类飞行表演规模日趋扩大，飞行频次日趋增多，某些行为与其法律责任也出现不相适应的情形。建议结合本次评估中提出的建议和问题，以及我市民用无人驾驶航空器管理需求，适时启动对《管理办法》的修改工作。

 

                                                                                                                                                                                                                                                无锡市公安局

                                                                                                                                                                                                                                             2022年10月31日