《无锡市居民住宅二次供水管理办法》立法后评估报告

　　

无锡市市政和园林局

　　为贯彻落实“以人为本、民生为先”的执政理念，加强老旧 居民住宅二次供水设施改造，推动形成责权明晰、管理专业、监管到位的二次供水设施管理工作新格局，解决好城市供水从“源 头到龙头”的水质安全问题，《无锡市居民住宅二次供水管理办 法》于 2017 年 2 月 21 日由无锡市人民政府第 1 次常务会议审议 通过，2017 年 5 月 1 日起施行。《办法》是根据国务院 158 号令《城市供水条例》《江苏省城乡供水管理条例》《无锡市供水条 例》制定的，《办法》是我市城市供水管理工作的一部重要的地方 政府规章，自颁布实施以来，对推进城市供水行业高质量发展， 加强和规范城市居民住宅二次供水设施管理，提高供水安全保障 能力和供水服务质量（特别是优质供水），降低能耗和水耗，严格 依法行政，建设“强富美高”新无锡发挥了重要作用。随着经济 社会和节水事业的发展，特别是国家住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国家公安部、国家卫生健康委员会 2015 年 2 月 17 日联合下发的《关于加强和改进城镇居民二次供水设施 建设与管理确保水质安全的通知》等文件，省住建厅也于 2016 年下达了 2020 年底之前全省各地级市完成 2000 年以前建设的居民住宅二次供水设施改造的目标任务，强调了加强老旧居民住宅 二次供水设施改造的重要性，将保障居民二次供水安全提升到改 善民生和国家反恐战略的高度，要求全面推进居民住宅二次供水 设施改造，我市于 2017 年 9 月 20 日颁布实施了《市政府办公室 关于无锡市市区居民住宅二次供水设施改造的实施意见》（锡政 办发[2017]198 号），作为落实执行《办法》的重要举措。《意见》 计划分“十三五”和“十四五”两个阶段实施改造，并已明确各 年度各区需完成的二次供水设施改造清单计划，改造完成后委托 市供水企业—无锡市水务集团有限公司进行运行维护管理，并出 台了相应实施细则及资金管理办法。2012 年 7 月 1 日起施行的《无 锡市供水条例》已将涉及城市居民住宅二次供水管理的相关条款 内容以立法的形式予以规定，但内容比较原则，不够细化和明确。 2021 年《无锡市供水条例》根据《民法典》的颁布实施作相应调 整，《办法》与新上位法、新形势确实存在某些不相适应的问题。 因此，对《办法》开展立法后评估，对其实施绩效、存在问题等 进行调查和分析，进而确定下一步的工作举措显得尤为重要。为 了客观公正地评价《办法》实施的成效，进一步提高立法质量， 我局作为办法的起草、实施机关，现根据《无锡市规章立法后评 估办法》的有关规定，对《无锡市居民住宅二次供水管理办法》 进行立法后评估，形成本评估报告。

　　一、评估工作基本情况

　　（一）评估目的

　　本次评估的目的：一是通过评估，了解《办法》实施后取得 的成效，发现实施过程中存在的问题，判断实施后是否实现了立 法目的；二是总结分析《办法》制定与实施的成功和不足，把评 估成果作为改进我市城市供水管理立法和执法的依据，为“废改 立”或相关实施细则奠定坚实的基础；三是作为地方性法规《无 锡市供水条例》中相关城市供水管理条款内容的实施细则加以进 一步补充和完善。

　　（二）评估原则

　　本次评估严格按照《无锡市规章立法后评估办法》的规定进 行。本次评估遵循客观公正、民主公开、科学合理、注重实效的 原则进行。一是公正原则，本次评估广泛征求我市相关行政机关、 行政管理相对人、城市供水设施建设和维护单位以及社会公众的 意见，全面听取、收集、分析有关信息资料，实事求是地得出评 估结论，公平公正地提出评估建议。二是公开原则，本次评估通 过召开座谈会、网上公开征求意见等方式向社会征集意见，公开 评估内容和过程。三是合理原则，本次评估在确定评估目的、选 择评估主体、运用评估方法、开展评估程序和形成与公布评估报 告等方面充分体现客观性和可行性。四是实效原则，即通过评估 来充分了解规章实施后的成效，发现存在的问题，提出建议和意 见，为下一步规章废止、修订完善或上升为地方性法规提供可靠的依据。

　　（三）评估方法

　　本次评估主要采取了以下方法：

　　1、走访或者书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相 对人的意见。

　　2、通过召开座谈会等听取意见。

　　（1）邀请企业、单位、社区群众代表召开座谈会，听取意见；

　　（2）邀请相关行政执法单位、监督机关、行政相对人代表召 开座谈会，听取意见。

　　3、通过局机关网站、问卷调查等公开征集社会公众意见。为 全面了解广大市民对《无锡市居民住宅二次供水管理办法》的看 法，评估其实施效果是否达到立法预期目的，掌握立法实施情况， 查找立法质量问题，进一步提高居民住宅二次供水管理工作水平， 无锡市市政和园林局自 2022 年 9 月起通过线上、线下发放调查问 卷的方式，对《无锡市居民住宅二次供水管理办法》执行和成效 情况进行调查，了解市民对居民住宅二次供水方面的关注点，收 集市民对居民住宅二次供水管理工作的意见与建议，为下一步的 立法后评估工作明确改进方向。截止到 2022 年 10 月 15 日，共收 集到问卷调查回复 439 份。

　　（四）评估程序

　　根据《无锡市规章立法后评估办法》和市政府法制办立法工作计划，2022 年 5 月起我局对实行 5 年之久的《无锡市居民住宅 二次供水管理办法》（以下称《办法》）启动实施立法后评估工作。 我局专门成立了由局主要领导尤志斌局长任组长的《无锡市居民 住宅二次供水管理办法》立法后评估工作小组，专门制定了《〈无 锡市居民住宅二次供水管理办法〉立法后评估工作方案》，并按其 付诸实施。

　　二、评估内容分析

　　根据近 5 年来的城市二次供水管理工作情况，主要围绕《办 法》实施以来上位法的变化、内容制定上存在的欠缺以及随着城 市供水管理和服务工作的发展实际而暴露出来的问题，依据合法 性、合理性、协调性、操作性、规范性标准开展本次评估，主要 从具体内容分析如下：

　　在合法性评估方面，《办法》属于市政府规章，2017 年 8 月 规章制定过程符合立法权限、立法程序要求。随着《中华人民共 和国民法典》的颁发出台以及国务院《城市供水条例》《江苏省城 乡供水管理条例》《无锡市供水条例》等上位法于 2021 年相继修 订调整，上位法中有关城市供水管理法规条款涉及二次供水管理 方面的内容或多或少有所变化，《办法》中确定的条款内容须作相 应的修订；新时代以人民为中心发展理念逐渐深入人心，推进城 市高质量发展和满足人民群众对美好生活的向往需求，促使供水 行业向着“解决最后一公里问题”、为社会和市民提供更优质供水服务（主要体现在供水设施安全保障和水质安全保障方面）方向 发展，居民住宅二次供水管理相关内容已纳入各级政府为民办实 事重点工作目标范畴，对城市供水设施建设和供水服务延伸提出 了更高要求，同时随着我市居民住宅二次供水改造进程的不断深 入，在实践中遇到了一些新情况、新问题，《办法》必须适应当前 我市城乡供水管理一体化体制、供水设施建设和相关用水服务保 障基础性工作新要求。为此根据我市城市用水现状，《办法》中部 分条款内容有必要根据上位法的变动内容及时修订完善调整。由 于《办法》是根据 2012 年 7 月《无锡市供水条例》和国家四部委 2015 年 2 月 17 日联合下发的《关于加强和改进城镇居民二次供 水设施建设与管理确保水质安全的通知》等文件制定的，具有合 法性，符合评估要求。经调查，90.41%的市民认为《无锡市居民 住宅二次供水管理办法》应该根据上位法调整变化及时修改完善，  其中 67.58%的市民认为有必要升为地方性法规。

　　在合理性评估方面，《办法》在当时管理体制和执法环境情况 下实施基本体现了公平、公正原则，《办法》各项管理条款都是按 照上位法的规定要求内容制定，所采取的措施是必要和适当的， 法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程 度基本相当。《办法》颁布实施以来，上位法虽有调整变化，但幅 度不大，《办法》与现行的经济发展水平相适应，未呈现出不合理 性，法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相比仍保持相当。被调查者普遍认为《办法》中法律责任 的设定比较合理, 但需要根据《物权法》、《物业管理条例》等相 关法规进一步完善实施细则。

　　在协调性评估方面，《办法》在实施阶段与我市制定其他政府 规章、配套的规范性文件以及国家政策不存在明显冲突，我市城 市供水管理的相关配套制度总体上完备，能够做到互相衔接，但 随着《中华人民共和国民法典》颁布实施内容及上位法修订调整，

　　《办法》在内容衔接上也未出现偏差，协调性评估符合要求。 在可操作性评估方面，《办法》规定的条款内容是切合我市城市供 水行业发展及管理实际的，规定的程序总体正当、简便，易于操 作，在将近 5 年的遵照执行实践中，《办法》总体上操作可行，但 在实施改造过程中，因涉及居民小区业主产权问题，物业、业委 会无法代表全体业主意见，政府主导的二次供水设施改造工作进 程会受到部分业主一定程度的阻碍，无法推进实施。这种情况在 商品房小区二次供水改造过程中因邻避关系等多种原因比较突 出，因此在可操作性方面需作进一步研究，制定相关实施细则加 以提高。

　　在立法技术性评估方面，《办法》在具体实施阶段（2017 年-2022 年）立法技术是比较规范的，制度设计相对合理，结构较 为完整，逻辑结构较严密，层次较分明，表述规范，具有较强的 针对性、可操作性和执行性，规章在很大程度上得到正确、有效实施。但随着 2020 年《中华人民共和国民法典》颁布实施以及上 位法的修订变化，结合实际操作中出现的新问题，《办法》的完整 性、规范性呈现不足，需要略作补充修改，目前在执行《江苏省 城乡供水管理条例》、《无锡市供水条例》所规定的相关二次供水 管理条款内容的同时，《办法》仍在日常居民住宅供水管理工作和 执法中遵照执行。被调查者普遍认为《办法》实施后在行政执法 方面基本达到了预期效果，但需要进一步完善。

　　在绩效性评估方面，《办法》在实施过程中被社会普遍认可， 得到普遍遵守和执行，在推动我市城市供水事业发展和服务我市 经济发展方面有效地解决了二次供水设施管理主体的问题，实现 了预期的立法目的，实施后取得的经济社会效益明显高于规章制 定和执行的成本。根据《办法》，2017 年 9 月 20 日我市进一步颁 布实施了《市政府办公室关于无锡市市区居民住宅二次供水设施 改造的实施意见》（锡政办发[2017]198 号）。意见计划分“十三 五”和“十四五”两个阶段实施改造，并已明确各年度各区需完 成的二次供水设施改造清单计划，改造完成后由市水务集团进行 运行维护，同时出台相应实施细则及资金管理办法。根据意见要 求，目前无锡市市区二次供水设施改造工作已进入全面实施阶段， 截至目前，全市已实施完成 560 个居民住宅二次供水设施的改造 任务，市水务集团每年按实施意见计划要求完成 100 个以上市政 府为民办实事民生项目，相关改造资金保障工作各级政府财政部门、市水务集团也在积极落实之中，但仍需加大力度，保障项目 正常实施。《办法》实施阶段正值我市全面贯彻落实，《办法》实 施后有效提高了我市城市供水行业的发展和用水安全保障水平， 用户端水质质量显著提高，对于加快我市供水设施建设、改善和 提高供水服务质量、提升节能降耗水平、满足人民对美好生活的 向往需求方面起到了有法可依有章可循的法律保障作用。

　　通过问卷调查和召开座谈会，被调查者普遍认为《办法》在 合法性、合理性、协调性、可操作性及实效性方面总体较好，但 要及时根据国家政策调整和上位法的变化，结合我市供水发展实 际和二次供水设施建设、改造和管理实践，加以不断完善和修改。 74.66%的被调查者认为《办法》实施后有效提高了用水安全意识 和污染防范意识；77.85%的市民认为《办法》实施后二次供水的 水质和用水安全系数得到有效提升；77.63%的被调查者认为《办 法》实施后有效加强二次供水管理工作的力度，还有 17.35%的被 调查者认为今后有必要进一步完善。

　　三、评估建议改进的内容

　　1、《办法》第六条规定：“新建、改建、扩建居民住宅的供水 对水压要求超过供水管网正常服务压力的，建设单位应当配套建 设二次供水设施，并纳入项目开发成本。”评估意见为：需明确改 建和扩建二次供水项目产生的投入纳入项目开发成本的实施途 径。

　　2、《办法》第十条规定：“二次供水设施验收合格后，产权人 应当与供水企业签订委托管理协议，供水企业负责二次供水设施 的运行维护。” 评估意见为：需明确当物业及业委会均表示无法 代表全体业主，且存在更换可能，且辖区政府也无法代表业主情 况下的产权人。

　　3、《办法》第十六条规定：禁止下列损害二次供水设施或者 违反二次供水设施管理规定的行为：（一）占用或者损坏二次供水 设施；（二）拆除、更改二次供水设施保护标志；（三）擅自在二 次供水设施保护范围内建造建筑物或者构筑物，埋设线杆，从事 挖坑取土、种植树木等活动；（四）擅自挖掘、占压、拆移二次供 水设施；（五）擅自启闭二次供水设施，或者将输送不同水质的管 网或者蒸汽、热水、高位水池、水塔落水管等管网与二次供水设 施连接；（六）法律法规规定的其他行为。” 评估意见为：建议增 加“禁止未经供水行政主管部门批准擅自更改二次供水模式。”

　　四、评估结论

　　通过问卷调查和召开座谈会，受调查市民中 92.71%对《无锡 市居民住宅二次供水管理办法》了解或基本了解； 97.72%的被调 查者对《无锡市居民住宅二次供水管理办法》实施总体情况表示 满意或基本满意。总体上看，在过去一段时间内，《办法》作为地 方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，制度设计相对合理， 结构较为完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的针对性、可操作性和执行性，立法成效较好，对我市建立和完善城 市居民住宅二次供水设施建设运行维护长效管理体制、依法管理 起到了积极的保障作用。总体上说，《办法》与现行上位法的条款 内容衔接较好，不存在明显冲突，适应我市居民住宅二次供水设 施管理实际状况和供水管理要求。我们评估工作小组经讨论认为，《办法》应该继续执行，并根 据今后《无锡市供水条例》等上位法以及我市城市节水管理工作 实际进行适时的修订，补充完善和细化条款内容，进一步规范和 加强居民住宅二次供水管理，为创建生态文明城市和建设“强富 美高”新无锡提供坚实的法制保障。

　　五、评估建议

　　1、加强政府层面依法监管，加大政府二次供水改造资金投入 保障，进一步明确各区、各单位的责、权、利，在财政资金保障、 工程验收结算、委托运行管理等方面要更具可操作性，与我市现 行的法律法规《无锡市供水条例》等在二次供水设施建设管理条 款内容上有效衔接，在资金管理、工程项目验收、维护运行管理 方面进一步完善相关实施细则，细化实施内容；

　　2、要严格按照国家制定的二次供水设施工程技术标准和规 范，降耗节能，推广使用节能产品，加快推进二次供水设施建设、 改造和运行维护工作，并进一步提高供水质量，切实解决好老百 姓饮水安全问题，让市民喝上干净水、放心水；

　　3、要加大对《办法》的宣传力度，充分利用电视台、政府网 站、公众号等媒体平台以及发放宣传单等方式，多渠道、多形式 加大二次供水的政策宣传力度，提高老百姓对二次供水安全的知 晓度、参与度和满意度，争取获得人民群众最广泛的理解与支持。

　　4、应当按照《办法》要求，将所有二次供水设施交由二次供 水运行维护单位统一管理，并加强二次供水运行维护单位与小区 物业的协作，明确物业在运维过程中所承担的职责。要适时调整 水价，在供水企业全部接管居民住宅二次供水设施的前提下，将 居民住宅二次供水运行维护费用逐步纳入供水基本水价。

　　5、鼓励和推动老旧小区供水设施的改造和完善，降低供水管 网漏损率，落实管理主体责任，特别是要落实多层住宅屋顶水箱 的水质卫生管理职责，并根据无锡市供水安全保障体系实际情况， 落实改造资金，有条件地开展适时改造。

　　6、要结合国家国土发展规划编制纲要制定我市供水行业发展 中长期规划，明确我市供水发展方向，寻找科技用水与合理用水 的最佳平衡点、结合点，重点在老旧管网改造、降低供水漏损率 等方面加大力度。

　　7、城市供水的监管要坚持民生优先，在管理服务上要更加合 理化、人性化，要强化政府部门的监管职责，落实区级供水管理 部门的职责和人员保障，委托并监督供水企业严格规范管理，依 法保障居民住宅供水设施的建设、改造和运行维护管理。

　　8、从上位法制定和出台的情况来看，供水行业行政主管部门 作为居民住宅二次供水行政主管部门，在修订《无锡市供水条例》 时已明确区级供水主管部门的职责，结合目前我市居民住宅二次 供水设施改造工作由各区人民政府住建部门具体负责、委托市供 水企业实施改造后并接管运行维护的实际情况，各区应落实供水 主管部门机构人员编制，明确管理范围、权限设置，将居民住宅 二次供水设施的日常运行维护安全保障监管职责逐渐纳入各区供 水主管部门监管范围，在日常管理和处罚权限上与市供水行政主 管部门及管理机构形成一定程度的分级管理，确保今后城市供水 管理有序开展。