无锡市行政规范性文件制定和备案审查管理办法（草案）

　　第一章   总  则

　　第一条  为了加强行政规范性文件的制定和监督管理，提高行政规范性文件制定质量，保障公民、法人和其他组织的合法权益，推进依法行政，根据相关法律法规，结合本市实际，制定本办法。

　　第二条  本市行政区域内行政规范性文件的立项、起草、审查、审议、发布、备案、清理以及相关监督管理工作，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

　　第三条  本办法所称行政规范性文件，是指除政府规章外，本市各级政府及其工作部门以及法律、法规授权的机构依据法定职权和程序制定和发布，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。

　　下列文件不属于本办法所称的行政规范性文件：

　　（一）内部管理制度，包括各级政府及其工作部门制定的内部事务管理规范、工作制度、工作计划等，以及对其他行政机关或者对其直接管理的事业单位的人事、行政、财务、保密、工作考核、监督检查和责任追究等方面进行规范的文件；

　　（二）有关经济、文化、社会、生态文明建设的发展规划、发展纲要等文件；

　　（三）为实施专项工作任务而制定的工作方案、工作部署、工作计划等；

　　（四）应对突发公共事件的应急预案；

　　（五）下级行政机关向上级行政机关做出的请示、报告，上级行政机关对下级行政机关做出的不创设行政管理规则、不具有普遍约束力的批复；

　　（六）公布办事时间、办事地点等事项的便民通告；

　　（七）对具体事项作出的行政决定；

　　（八）各类技术规范和技术操作规程；

　　（九）对周期性工作做出要求，内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，但对具体的公民、法人和其他组织不具有反复适用性的文件；

　　（十）其他不属于行政规范性文件的文件。

　　第四条  行政规范性文件制定机关不得以涉及公民、法人和其他组织权利义务的内容与上位法或者上级政策完全一致、不存在冲突、在上位法或者上级政策授权内或者全部为授益性内容为理由，排除行政规范性文件制定程序的适用。

　　各级政府设立的议事协调机构及其办事机构，以及政府职能部门的内设机构、派出机构，不得以自己的名义对外发布行政规范性文件。

　　需要制定行政规范性文件的，可以提请同级政府或者政府办公室制定和发布行政规范性文件。

　　第五条  制定机关应当加强计划统筹，根据党委政府工作安排，结合自身工作需要，研究本地本部门行政规范性文件年度制定项目。

　　拟报送政府年度立法计划中行政规范性文件制定建议项目的，应当就建议项目的必要性、可行性、可操作性以及重要创新内容形成论证报告连同行政规范性文件建议稿一并报送同级司法行政部门。

　　第六条  行政规范性文件的制定和监督管理坚持法治统一、政令畅通、科学民主、公平公正、规范管理、精简高效、权责一致、有错必纠的原则。

　　第七条  制定行政规范性文件应当符合下列要求：

　　（一）依照法定权限和程序；

　　（二）符合法律、法规、规章和上级行政机关行政规范性文件的规定；

　　（三）不简单重复法律、法规、规章和上级行政机关行政规范性文件；

　　（四）与其他行政管理部门的管理职能不相冲突。

　　第八条  各级政府办公室负责行政规范性文件的审核、登记、编号、发布和上报备案等工作。

　　各级司法行政部门负责行政规范性文件的合法性审查工作，并会同政府办公室对本级政府工作部门行政规范性文件管理工作进行指导、监督和检查。

　　第九条  没有法律、法规依据，行政规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。

　　行政规范性文件不得作出具有溯及既往效力的规定，但为了更好地保护公民、法人和其他组织权利而作出的特别规定除外。

　　第十条   行政规范性文件应当符合党政机关公文处理工作规范，用语应当准确、简洁，使用文字和标点符号应当正确、规范。

　　行政规范性文件可以用条文形式表述，也可以用段落形式表述。行政规范性文件的名称可以使用“规定”“办法”“细则”“决定”“意见”“公告”和“通告”等。

　　使用“规定”“办法”“细则”等名称的规范性文件，一般应当用条文形式表述。

　　行政规范性文件内容较多的，可以划分章、节；内容不满三十条的，一般不设章、节。

　　第二章   起  草

　　第十一条  各级政府制定、修改或者废止（以下统称制定）政府行政规范性文件的，可以指定其工作部门组织起草。各级政府工作部门制定部门行政规范性文件的，由制定部门组织起草。

　　行政规范性文件的内容涉及两个或者两个以上政府工作部门职责的，应当由两个或者两个以上政府工作部门联合起草；联合起草时，应当由一个工作部门主办，其他工作部门配合。

　　起草行政规范性文件，起草部门可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

　　第十二条  起草部门起草文件时应当明确需要起草的文件是否属于行政规范性文件。经认定，确认为行政规范性文件的，应当严格按照行政规范性文件的制定程序起草。起草单位法制机构应当提前介入文件性质识别，指导行政规范性文件起草工作。

　　第十三条  起草部门应当对制定行政规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者主要措施的必要性、可行性和合理性等内容进行研究、论证。

　　论证情况应当在起草说明中予以说明。

　　第十四条  行政规范性文件起草应当遵循下列原则：

　　（一）不得超越法定权限、违反法定程序；

　　（二）不得违反法律、法规、规章和上级文件的规定；

　　（三）不得增加行政权力事项或者减少法定职责；

　　（四）不得规定出具循环证明、重复证明、无谓证明等内容；

　　（五）不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项，不得增加办理行政许可事项的条件；

　　（六）不得规定应由市场调节、企业自律和社会自律、公民自我管理的事项；

　　（七）不得违反公平竞争审查要求；

　　（八）不得与其他行政管理部门的管理职能相冲突；

　　（九）不得照抄照搬照转上级文件、以文件落实文件；

　　第十五条  起草行政规范性文件，应当采取向社会公开文件草案征求意见，或者召开座谈会、论证会、听证会等方式公开听取公众意见。

　　行政规范性文件的内容涉及重大制度调整、重大公共利益、与公众切身利益密切相关等事项，可能影响社会稳定的，起草单位应当按照规定进行社会稳定风险评估。

　　第十六条  起草推行改革措施的行政规范性文件或者对现行行政管理、经济社会发展可能产生重大影响的行政规范性文件的，起草部门可以将行政规范性文件的主要制度或者相关方案向社会公开征求意见。

　　行政规范性文件主要规范行业管理事项，且行业管理范围和管理对象范围较为明确的，起草部门应当通过座谈会或者书面征求意见等方式征求行业协会以及具有代表性的管理对象的意见。

　　制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范等涉及市场主体经营活动的行政规范性文件，起草单位应当进行公平竞争审查。

　　第十七条  行政规范性文件内容涉及其他部门职责的，起草单位应当充分征求相关部门的意见，相关部门应当及时反馈意见和建议。

　　起草单位在征求相关部门意见过程中，对收到的意见和建议应当认真研究处理。对于部门间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调；难以达成一致意见的，起草单位应当列明各方意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。

　　第十八条  有下列情形之一的，行政规范性文件起草单位应当组织召开听证会：

　　（一）涉及重大公共利益，存在重大分歧意见的；

　　（二）直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，利益相关方存在重大分歧意见的；

　　（三）法律、法规、规章规定应当听证的其他情形。

　　起草单位组织召开听证会，应当提前公布听证会的时间、地点、议题，并按照公开、公平、公正的原则，确定听证参加人。

　　第十九条  有下列情形之一的，行政规范性文件起草单位应当组织有关专家召开论证会：

　　（一）制定行政规范性文件的合法性、必要性需要进一步论证的；

　　（二）文件内容专业性、技术性较强的；

　　（三）拟设定政策、措施或者制度的科学性、可操作性需要进一步论证的；

　　（四）可能导致较大财政投入或者社会成本增加，需要进行成本效益分析的；

　　（五）应当论证的其他情形。

　　第二十条  行政规范性文件草案向社会公开征求意见的，起草部门应当通过政府网站、新闻媒体等方式进行，明确提出意见的方式、途径和期限。征求意见时间不少于15日。

　　第二十一条  起草部门应当对征集到的意见进行研究，并将收集的意见及意见采纳情况单独列表作出说明。向社会公开征求意见的，起草部门应当在公开征求意见结束后10个工作日内在公开征求意见的网站上公布意见采纳情况。

　　第二十二条  有下列情形之一的，经制定机关负责人批准，起草规范性文件可以不公开征求意见或者不受征求意见时间限制：

　　（一）为预防、应对和处置突发事件，保障国家安全、经济安全、社会稳定和其他重大公共利益的；

　　（二）为执行上级行政机关、同级人民代表大会及其常务委员会的命令和决定，需要立即制定和施行规范性文件的。

　　第二十三条  行政规范性文件涉及起草部门以外的其他相关工作部门或者下级政府职责的，起草部门应当将规范性文件草案征求相关单位的意见。

　　起草单位应当认真研究处理收到的意见和建议。对于部门之间意见有分歧的，起草单位应当进行协商协调；难以达成一致意见的，起草单位应当列明各方意见，并提出明确的处理意见，报请制定机关决定。

　　第二十四条  行政规范性文件应当经起草部门负责法制工作的机构进行合法性审核并出具书面审核意见后，方可报送部门负责人集体讨论决定。

　　第二十五条  行政规范性文件应当经起草部门负责人办公会议集体讨论决定。办公会议讨论情况应当在会议纪要中载明。

　　两个或者两个以上政府工作部门联合制定部门规范性文件的，应当经各部门负责人办公会议集体讨论决定。

　　第三章   审  查

　　第二十六条  各级政府办公室是行政规范性文件的审查机构，对起草部门报送材料的完备性以及是否严格依照法定程序起草、是否开展评估论证、是否广泛征求意见进行审查。符合要求的，将材料转送同级司法行政部门进行合法性审核。不符合的可以退回，或者要求起草部门在规定时间内补充材料或说明情况。

　　第二十七条  起草部门报送审查的行政规范性文件应当由部门行政首长或者其授权的负责人签署，并报送下列材料：

　　（一）行政规范性文件文本及其起草说明；

　　（二）行政规范性文件经本部门法制机构合法性审核及本部门负责人办公会议集体讨论决定的相关材料；

　　（三）公开征求意见情况以及公开征求意见的形式、范围、意见采纳情况的说明等相关材料；

　　（四）按照相关规定进行听证、听取专家意见、开展风险评估等活动的，应当报送开展相关活动的材料；

　　（五）有关部门对行政规范性文件的意见及起草部门对意见采纳的情况存在重大分歧的，还应当报送对分歧意见的协调和处理情况说明；

　　（六）制定行政规范性文件所依据的法律、法规、规章及上级行政机关规范性文件文本；

　　（七）其他有关材料。

　　第二十八条  司法行政部门是行政规范性文件的合法性审核机构，依照法定权限和程序对起草部门报送的行政规范性文件送审稿进行合法性审核。

　　不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者审核不合法的，行政规范性文件不得提交集体审议。

　　第二十九条  送审稿有下列情形之一的，审核机构可以要求起草部门修改、补正程序、补充材料后再次提请审核，或者建议暂不制定该文件：

　　（一）上位法正在制定或者修订的；

　　（二）合法性、合理性存在较大问题的；

　　（三）相关方面存在重大分歧意见的；

　　（四）起草工作缺少必要程序的；

　　（五）未按照本办法第二十七条规定提供相关材料的。

　　第三十条  对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，审核机构可以在书面征求意见的基础上，采取召开座谈会、论证会、实地调查研究等方式听取有关方面意见。建立健全专家协助审核机制，充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家的作用。

　　第三十一条  除为了预防、应对和处置突发事件，或执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外，审核机构对行政规范性文件进行合法性审核，应当在送审材料齐备后5-15个工作日内出具审核意见。征求意见、召开座谈会、论证会、听证会以及开展调研的时间不计入审核期限。

　　第三十二条  起草部门应当根据合法性审核意见对行政规范性文件作必要的修改或者补充。起草部门未完全采纳合法性审核意见的，应当在提请制定机关审议时详细说明理由和依据。

　　第三十三条  审核行政规范性文件，审核机构应当按照本办法第七条、第十四条的规定重点进行合法性审核，并出具审核意见。

　　对行政规范性文件在合理性、文字技术等方面存在问题的，可以提出修改意见和建议。

　　第三十四条  各级政府工作部门提请同级政府批准以本部门名义发布，或者经同级政府审议后以部门名义发布的行政规范性文件，按照本办法有关政府行政规范性文件审查的规定办理。

　　第三十五条  各级政府工作部门对合法性审核机构的审核意见有异议的，可以提出意见并商审核机构处理，也可以自收到审查意见之日起3个工作日内向同级政府申请复核。复核申请受理的，审核机构应当提交书面说明。

　　第四章   发  布

　　第三十六条  行政规范性文件应当经各级政府全体会议、常务会议或者办公会议审议通过，并由主要负责人签发。

　　未经合法性审核并同意的行政规范性文件草案，不得提交会议讨论，不得印发执行。

　　第三十七条  行政规范性文件应当统一登记、统一编号、统一印发，通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、公示栏等方式向社会公开发布，不得以内部文件形式印发执行。公布行政规范性文件应当载明制定机关、文件名称、文号、发布日期、生效时间等内容。

　　未向社会公布的行政规范性文件不得作为行政管理的依据。

　　第三十八条  行政规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。未规定有效期的，有效期最长为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期满的，行政规范性文件自动失效。

　　第三十九条  行政规范性文件有效期届满后需要继续实施的，起草部门应当在有效期届满前6个月对文件的实施情况进行评估。

　　经评估，拟作实体内容修改后继续实施的，按照本规定的相关程序，重新制定后公布；因管理部门名称变化或者职责调整，拟作不涉及实体内容的简易修改后继续实施的，起草部门应当及时向制定机关提出，由制定机关审核后公布；需要继续施行的，起草部门应当在有效期届满的1个月前向制定机关提出，由制定机关延续有效期后重新公布。

　　行政规范性文件一般只延续一次有效期。

　　第四十条  行政规范性文件自公布之日起30日后施行。但因保障国家安全、重大公共利益需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行等情形的，可以自发布之日起施行。

　　法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件对施行日期有明确规定的，从其规定。

　　第四十一条  行政规范性文件由制定机关负责解释，由起草单位或者实施机关具体承担。

　　第五章   备  案

　　第四十二条  行政规范性文件备案审查坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则。

　　第四十三条  各级人民政府及其办公机构制定的行政规范性文件报上一级人民政府备案，同时报本级人民代表大会常务委员会备案。

　　各级政府所属工作部门制定的行政规范性文件或者两个以上工作部门联合制定的行政规范性文件，报本级人民政府备案。

　　实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件报上一级主管部门备案，同时抄送同级人民政府。

　　行政规范性文件制定机关的办公机构负责行政规范性文件备案报送工作。两个以上部门联合制定的行政规范性文件，由牵头部门的办公机构负责备案报送工作。

　　第四十四条  各级司法行政部门具体负责本级人民政府所属工作部门、下级人民政府规范性文件的备案审查工作。

　　第四十五条  行政规范性文件制定机关应当在行政规范性文件公布之日起十五日内依照本办法规定报送备案。

　　第四十六条  行政范性文件报送备案应当提交下列材料，同时通过“江苏省规章行政规范性文件备案审查工作平台”进行电子备案：

　　（一）规范性文件备案报告一份；

　　（二）规范性文件正式文本两份；

　　（三）规范性文件起草说明两份；

　　（四）其他相关材料。

　　第四十七条  备案审查机构应当对报送备案的行政规范性文件按照本办法规定进行审查。

　　第四十八条  备案审查机构审查行政规范性文件，可以采取征求意见、调查研究、要求制定机关说明情况等方式进行。要求制定机关说明情况的，制定机关应当在规定时间内予以说明。

　　第四十九条  备案审查机构应当自收到行政规范性文件送审材料之日起十五日内，对规范性文件进行审查，根据情况分别作出如下处理：

　　（一）未发现行政规范性文件存在违法内容的，存档备案；

　　（二）发现行政规范性文件存在违法内容的，建议制定机关停止执行并在规定期限内修改或者废止。制定机关逾期未修改或者未废止的，报本级人民政府责令改正或者撤销；

　　（三）发现行政规范性文件之间相互有冲突的，进行协调，协调不一致的，提出处理意见报本级人民政府决定；

　　（四）行政规范性文件制定程序、公布形式不符合本办法规定的，建议制定机关在规定期限内处理。制定机关逾期不处理的，报本级人民政府责令改正。

　　对专业性特别强、情况特殊或者需要调研、协调、征求意见的，经备案审查机构负责人同意可以延长审查期限，延长期限不得超过十五日。

　　第五十条  接受抄送的行政机关发现抄送的行政规范性文件存在违法内容以及行政规范性文件之间相互冲突的，应当向制定机关提出书面意见。

　　制定机关接到书面意见后应当核实，并在十五日内予以答复；确有问题的，制定机关应当及时改正。

　　第五十一条  制定机关应当于每年1月31日前将本机关上一年度制定的行政规范性文件目录报送备案机关。

　　第五十二条  各级司法行政部门应当于每年第一季度向本级人民政府报告上一年度行政规范性文件的备案审查和监督考评情况，同时抄送上一级人民政府司法行政部门。

　　第五十三条  制定机关每隔两年应当对本机关制定的行政规范性文件进行一次清理。行政规范性文件与现行法律、法规、规章相抵触或者不适当的，应当及时修改或者废止。

　　修改行政规范性文件按照制定程序执行。

　　第五十四条  行政规范性文件清理结束后，制定机关应当及时公布继续有效、废止和失效的行政规范性文件目录；未列入继续有效行政规范性文件目录的，不得作为行政管理的依据。

　　第六章   监督管理

　　第五十五条  行政规范性文件制定和备案审查工作纳入法治政府建设考评内容。

　　各级政府及其工作部门应当将执行本办法情况纳入本单位法治政府建设工作。

　　第五十六条  司法行政部门对行政规范性文件的制定和报送备案工作情况进行监督检查。

　　第五十七条  各级政府及其工作部门违反本办法，情节严重的，或者由于执行无效的行政规范性文件损害公民、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人和直接责任人的法律责任。

　　第五十八条  审核机构不履行或者不正确履行行政规范性文件审查职责，造成严重社会后果的，应当依法追究主要负责人和直接责任人的行政责任。

　　第七章   附  则

　　第五十九条  各级政府及其工作部门应当参照本办法定，结合本地区、本部门实际情况，制定行规范性文件管理制度。

　　第六十条  本办法自2021年10月1日起施行。