《无锡市水文管理办法》立法后评估报告

根据《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》（锡政办发〔2018〕39号）安排和《无锡市规章立法后评估办法》（市人民政府令第142号）要求，市水利局作为《无锡市水文管理办法》（市人民政府令第140号）（以下简称《办法》）立法后评估的实施单位，结合近年来我市水文工作的实际，认真开展了《办法》立法后评估工作，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将立法后评估工作情况报告如下：

一、评估工作的基本情况

一是成立立法后评估工作小组。2018年4月，市水利局成立了以局长张海泉为组长，无锡市水文局局长洪国喜为副组长，相关部门为成员的立法后评估工作组（以下简称评估小组）。二是制定后评估实施方案。方案从评估标准、评估内容、评估方法、评估步骤等方面对评估工作提出了详细的计划。三是广泛征求意见。根据评估方案，2018年8月15至22日，市水利局通过网站向社会发布公告，公开征集社会公众意见，截止时间内没有收到意见；市水文局同时向有关部门发放书面问卷调查100份，收回100份，范围含盖市县区各发展改革、财政、国土、交通运输、环保、水利、规划、气象等部门；8月27日又组织召开发展改革、财政、国土及全市水利系统等相关部门等座谈会，进一步征求意见。座谈会征求意见共20余条，涉及六个方面问题。四是形成评估报告。2018年10月，评估小组组织召开了评估工作会议，对收集的材料进行分析评价，经市水利局集体会议研究，提出评估结论，形成评估报告。

二、《办法》评估分析评价

《办法》自2013年10月施行以来，作为地方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，结构完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的协调性、可操作性和规范性。《办法》的实施为无锡市的水文行业管理，无锡市水文事业的发展，为汛期安全度汛，太湖安全度夏起到了重要的法制保障，实现了预期的立法目的。

（一）关于《办法》的合法性

评估小组经评估认为，《办法》的制定主体适合，制定程序规范，制定内容合法。首先，《办法》是无锡市人民政府发布的地方政府规章，无锡市人民政府是有权制定地方政府规章的主体，《办法》的制定符合《立法法》有关立法权限的规定。其次，2007年国务院第172次常务会议通过《中华人民共和国水文条例》，2009年江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过《江苏省水文条例》，相继公布施行。《办法》有上位法依据可循。再次，《办法》是2013年8月1日由市政府第18次常务会议审议通过并以无锡市人民政府政府令的形式发布实施的，立法程序符合《立法法》和《规章制定程序条例》的规定。

（二）关于《办法》的合理性

《办法》根据2005年市编制委员会明确无锡水文为地方服务的七项工作职责，规范了无锡水文在地下水监测、调水引流监测和湖泛巡查、水功能区监测等方面的服务和要求，杜绝了实际工作中的推诿、扯皮现象，非常适当和必要。

评估座谈会上，有意见提出水文监测设施保护范围划得较大，在无锡经济比较发达的地区执行起来难度大。意见有一定客观道理，但《办法》中划定的水文监测设施保护范围均没有突破上位法，若《办法》缩小无锡的水文监测设施保护范围，与上位法抵触。

但是，《办法》第三十三条，在水文监测环境保护范围内从事禁止事项的，最高处以2000元以下的罚款，处罚较轻，低于上位法的最高处罚金额。评估座谈会上，也有同志提出类似问题。违法行为的性质、情节、造成的损害与承担的法律责任不相当，需结合上位法斟酌修改。

（三）关于《办法》的协调性

2016年12月11日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》并实施后，河长制湖长制工作在全国全面展开，水文作为河长制湖长制服务的技术支撑部门，承担了大量的基础性资料的监测、收集和分析等，为使《办法》更具协调性，本《办法》应增加水文为河长制湖长制服务职责和相关工作要求的内容。

无锡市是全国首批45个水生态文明建设试点城市之一，多年来，水文开展了太湖、横山水库水生态监测工作，为水生态城市建设提供了大量的监测分析资料，《办法》应增加水文为水生态文明城市建设服务相应的内容。

因机构改革，部门职能调整，《办法》中涉及水功能区水质监测条款需待省市机构改革职能明确后，作相应调整和修改。

（四）关于《办法》的操作性

《办法》第二十八条关于水文监测设施保护范围标准，在无锡市实际操作中有一定难度，可操作性不强，但降低标准，又与上位法抵触，《办法》修改时，需进一步研究，找到既符合无锡实际，又不与上位法抵触的修改方式。

《办法》第十二条第二款，“已有水文测站用地应当依据有关法律法规办理土地登记手续”，可操作性不强。由于历史原因，水文测站大多位于水利工程管理范围内，均无土地使用地手续，少数测站及有关监测设施位于乡村、河边，占地面积较小，也难以办理用地登记手续。在《办法》修改时，需进一步研究。

（五）关于《办法》的规范性

总体来说，《办法》立法目的、适用范围、政府职责、部门职责等在总则中明确，条款规定，逻辑清晰；《办法》重点内容规划与建设、工作任务、监测资料的使用等在第二至第四章明确，承上启下，内容全面；《办法》的法律责任在第六章体现，划分清晰，逻辑较严密。

《办法》表述准确，除专业术语外，都能通俗易懂。如市水行政主管部门，市水文机构，市（县）水文机构，城区水文机构，市级水文测站等，都有准确指向。

《办法》第二十九条为在水文监测保护范围内禁止性条款，而第三十条表述在水文监测保护范围取得批准，可以新建项目，前后容易产生歧义，需进行适当修改。

《办法》在数字的使用方面不够规范，如第二十八条规定水文监测环境保护范围，第三十三条罚款额度上都使用了阿拉伯数字，在《办法》修改时应予纠正，改用汉字表述。

（六）关于《办法》的绩效性

《办法》实施五年来，市级水文站网得到充实完善；市级水文建设投入得到加强；水文监测能力得到提升；水文应急监测反应迅速。特别是在应对2015年无锡市连续强降水过程和2016年太湖流域抗洪中，水文为各级政府提供实时水情信息及时、准确，为各级政府精准水情调度提供强有力的技术支撑，防汛减灾效益十分明显。

《办法》得到有效贯彻和落实。 “十二五”期间，无锡市人民批准《无锡市水文事业发展规划》，并作为《无锡市水利现代化规划》专项规划实施，无锡市“十三五”水利发展规划又对水文监测与信息化建设内容进行必要的完善；根据《无锡市水文事业发展规划》编制的《太湖新城城市水文站网规划及水文巡测基地建设项目》，经市发展改革委批准实施完成，并通过竣工验收；市水文局在中小河水文监测系统建设、水文达标站建设中得到了市、市（县）发展改革、国土、规划等部门的支持和积极配合；市水文局多篇科技论文获得市政府自然科学优秀论文奖，防汛工作受到市防汛防旱部门表彰，水资源管理工作获水行政主管部门表彰；在水源地达标建设、水功能区监测评价、区域水资源质量、纳污能力分析计算、水生态监测、河湖健康评估中提供第一手的资料和分析成果，为无锡市最严格水资源管理和水生态文明城市建设发挥了重要作用；在太湖无锡水域湖泛巡查、蓝藻监测中，做到“三个及时”，为太湖连续十一年安全度夏作出了重要贡献；水文机构能及时向所在地人民政府防汛防旱指挥机构提供实时水情、雨情、旱情信息及水文情报预报，汛期24小时值班，非汛期白天8小时值班制度，年平均发送水情报文62万余份、编制水情简报12期，并开展梅雨期水雨情专题分析，突发性水雨情分析；已建立水雨情实时查询APP ，用户通过下载安装手机“江苏省水文信息移动查询系统”，可随时查询无锡市乃至太湖流域各水文站实时水位，降水量等水情信息；《办法》的实施，对水文测验环境总体上起到了一定的保护作用。

    三、处理意见或者建议

水文工作是在国民经济建设和社会发展中具有不可替代的基础性作用，《办法》的制定对无锡加快建设生态文明和太湖水环境综合治理具有重要意义，《办法》符合立法权限和程序；公平、公正，措施适当；与其他规章、规范性文件衔接；地方特色强，规定可行；逻辑结构较为严密，表述准确；实现了当初立法目的和要求。但近年来，随着国务院“放管服”改革，《办法》中涉及的4个条款已经不适应当前管理要求，出现与上位法不一致情况，建议对《办法》进行适时修改完善。