《<无锡市档案管理条例>实施办法》

立法后评估报告

 

根据《无锡市规章立法后评估办法》（市人民政府令第142号）要求和《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》（锡政办发〔2018〕39号）安排，市档案局作为《<无锡市档案管理条例>实施办法》（以下简称《办法》）立法后评估的实施单位，对《办法》开展了立法后效果评估，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督，组织了专家论证。有关情况报告如下。

一、评估工作的基本情况

（一）成立领导小组。市档案局成立了分管领导任组长，各处室负责人、市（县）档案局分管领导为成员的立法后评估工作领导小组，从组织上保障立法后评估工作的顺利开展。

（二）制定评估方案。方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤、工作要求等方面对评估工作提出了详细计划，明确工作内容、时间节点、质量要求，确保《办法》立法后评估工作的顺利推进。

（三）意见征集与研究。评估小组制作了立法后评估调查问卷，通过网站发布、书面发函、走访座谈等形式，向社会公众、行政管理相对人、档案法专家、相关政府部门以及事业单位、企业单位征求意见和建议，共收集调查问卷202份、反馈意见函15份。

（四）进行分析评价。在征集意见的基础上，对照现行档案法律、法规及相关规定，结合各方反馈的意见和建议，联系工作实际，进行全面分析研究，形成初步评估结论。

（五）形成评估报告。评估小组将初步评估结论上报市档案局办公会议研究论证，提出处理意见，形成评估报告。

二、评估结论以及分析评价

通过归纳汇总所收集到的意见和建议，按照评估标准逐项分析，评估小组得出初步评估结论，经市档案局办公会议研究论证后提出了继续施行的意见。

《办法》于2013年 4月26日无锡市人民政府第14次常务会议审议通过，于2013年5月9日市政府第136号令发布、自2013年6月15日起实施的地方政府规章，自发布实施至今已有五年。总体而言，在过去五年中，《办法》作为地方政府规章立法质量较好，立法目的较明确，制度设计相对合理，结构较为完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范，具有较强的针对性、可操作性和执行性，立法成效较好，对档案事业发展起到了积极的保障和促进作用。具体分析如下：

（一）关于《办法》的合法性

《办法》的制定主体适格，制定程序规范，制定内容合法。《办法》的制定主体为市政府，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，较大的市人民政府有权制定规章。《办法》由市档案局负责起草，并经过充分的调研论证和征求意见，报市政府常务会议审议通过并对外公布，规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的规定。《办法》制定的主要依据是《无锡市档案管理条例》，结合我市档案管理工作实际，作了进一步的细化完善，《办法》立法目的明确，制度设计合理，符合立法当时上位法的规定。2017年《中华人民共和国档案法实施办法》删去了第十七条，《办法》并无相关内容涉及。在档案的管理、利用和公布，档案违法行文处罚，公众权益保障等方面与现行上位法一致。

（二）关于《办法》的合理性

《办法》是一部在体现了公平公正原则、具备合理性的地方政府规章。制定《办法》的时机较为成熟、合理，符合我市现在的档案管理实际。随着我市经济社会的快速发展，各种与人民群众密切相关的个人权益档案收集进馆，极大地丰富了贴近公众所需的档案资源。如《办法》增加了关于公民个人权益档案的管理内容。目前，像出生登记、户口和身份证登记、婚姻登记、公民社会保险的记载等等，都可能在一定的环境和条件下成为维护公民合法权益的凭证。所以，公民个人权益档案与公民的切身利益密切相关，越来越受到全社会的高度关注。《办法》进一步规范了涉及公民个人权益的教育、医疗、婚姻、房屋征收、家庭承包等档案的建档、归档管理问题，有效维护了公民的个人权益。

（三）关于《办法》的协调性

通过对照分析，《办法》在制定时充分考虑国家的方针政策，按照协调性的标准，《办法》与同位阶的政府规章、相关的法律法规基本一致。《办法》在实施中与我市制定的其他政府规章及规范性文件不存在明显冲突，与档案工作相对人之间协调配合较好，全市档案馆作为档案工作职能部门，与其他政府部门不存在职能交叉重叠等矛盾。如《办法》第六条指出“鼓励公民、法人和其他组织向档案馆（室）提供、捐赠档案资料。”这与目前鼓励捐赠、规范捐赠和受赠行为的基本法律原则相一致。鼓励档案捐赠是丰富馆藏资源，优化馆藏结构的重要方式。仅2017年全年市档案馆就接收公民、法人和其他组织提供、捐赠档案资料2473件。同时，档案捐赠也是保护文化遗产的必要条件。许多散存在民间的家谱、照片、手稿、字画等资料既是档案，又是文化遗产，对于文化的传承具有重要作用。然而，由于这些档案大多通过纸质载体呈现，对于保管场所的温湿度、光照等条件具有一定要求，加上有些档案所有者缺乏档案意识，将档案随意存放或丢弃，造成人为损坏较为严重。相较而言，档案馆作为专门保管档案的机构，配有专业保管与修复档案的仪器和设备，其管理方式与方法较为科学有效。比如无锡籍历史学家钱海岳先生的后人向市档案馆捐了其毕生心血《南明史》著作手稿。《办法》在实施过程中也与档案的立档部门、单位的规范性文件相对统一、协调一致。

（四）关于《办法》的操作性

《办法》总体规定切合实际，操作性较强。《档案法》第二条指出“本法所称的档案，是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”。《办法》对档案的具体类别做了进一步细化，对《档案法》《无锡市档案管理条例》进行了补充。《办法》明确了各单位、项目、业务活动中档案的形成范围、保护和利用，使档案形成的责任主体与内容更加明确，体现了立法精细化，增强了法律实施的可操作性。

（五）关于《办法》的规范性

通过分析《办法》条文的用语，比对《办法》条文之间的关系，可以看到《办法》在框架体系、章节设置、条文表述等方面均符合立法要求，立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容总体上比较准确，有少数表述不够准确的地方，不影响整体规范性，能够保证其正确有效的实施。特聘专家苏大蒋卫荣副教授在认真研究《办法》后认为，《办法》定位准确，内容与条款设计能从本地实际情况出发，条款数量合适。从立法技术中有关语言文字规范的角度出发，条款的某些细节可以加以完善，如第二条中“制作播出的广播、电视重要的节目资料”，第二个“的”可省，但不影响施行。总体而言，《办法》是一部用语较规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

（六）关于《办法》的绩效性

通过多方调研，我们对两个专项调查问卷及意见反馈、专家反馈等意见进行了详细的数据分析，数据显示：91%的被调查者被调查对象从公文渠道、档案教育培训和网上等方式了解到《办法》的相关内容，99%的调查对象对《办法》实施的总体情况表示满意或基本满意，71.5%的调查对象认为,《办法》施行以来，对其单位的档案工作带来的正面效果显著。《办法》在实施过程中被社会普遍认可，得到普遍遵守和执行，在推动我市档案管理工作和档案事业发展方面取得了实效，实现了预期的立法目的。

三、处理意见和建议

《办法》施行以来，在推进法治档案建设、加强各领域档案管理水平、提升档案公共服务能力、加大无锡地区特色档案保护力度等方面，起到了积极的促进和保障作用。五年来，无锡档案事业发展更加稳健、科学，具有持续竞争力，《办法》为我市社会各方面的服务发挥了重要作用，具有重要的现实意义和极其深远的历史意义。针对《办法》还存在着的宣传力度不够、档案执法力量不足、档案开放开发偏弱等问题和不足我们有以下处理意见和建议：

（一）加强培训和宣传。继续深入学习、宣传、贯彻《办法》，提高社会各层次的档案意识和档案法制观念，为依法治档营造良好的氛围。进一步加强培训工作。通过执法专项培训、模拟执法等方式进一步提升学习培训实效，开展执法比武活动，举办执法交流座谈，加强执法能力建设。

（二）加快档案信息化建设。提高档案管理工作的效率，需要加快档案管理工作的现代化。运用先进的数据压缩、高速扫描等信息技术，将纸制文件、声像文件等传统介质文件和已归档保存的电子档案系统组织成具有有序结构的档案信息库。同时建立以计算机检索为核心技术的档案信息化管理系统，实现档案管理模式从以档案实体为重心向以档案信息为重心的转变。 

（三）加大执法力度。提升各级档案部门依法监督与管理的意识，变被动监督为主动监督，敢于和善于执法，用好监督权利，改变过去档案行政管理机关偏重于业务指导的监督方式，要用法律手段去管理档案事务，监督、规范、强制党政机关、企事业单位和其他组织严格执行档案法律法规。档案执法最终是为了保护档案资源，更好地服务社会，服务群众。同时，进一步完善执法信息公开制度。在办案中和办案结束后，在符合法律法规规定的前提下，及时将案件信息发布出去，一方面提升档案意识，接受社会监督，另一方面扩大教育面，增加执法的社会效果。

（四）提升档案的公共服务理念。档案作为信息资源的重要组成部分，社会对其利用需求正与日俱增，成为国家进行社会经济建设的重要资源。通过进一步优化档案的公共服务，解决偏重档案与信息安全管控，档案开放开发弱的问题，不断提高档案的开放度和利用便利性，为党委、政府科学决策提供超前信息服务，充分保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的需求。

四、其他需要说明的情况

2019年3月29日召开的全国档案局长馆长会议上，国家档案局李明华局长明确，《档案法》将在年内修订出台，无论在国家层面还是地方层面上，新修订的《档案法》都将进一步完善，从而推动档案法治建设的新进程。因此，《办法》目前更合适继续施行，等上位法调整后，再组织论证。