《无锡市气象灾害预警信息发布与传播

管理办法》立法后评估报告

 

根据《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》（锡政办发〔2018〕39号）安排和《无锡市规章立法后评估办法》（市人民政府令第142号）要求，市气象局作为《无锡市气象灾害预警信息发布与传播管理办法》（以下简称《办法》）立法后评估的实施单位，结合近年来我市气象灾害预警信息发布与传播工作的实际，认真开展了《办法》立法后评估工作，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。有关情况报告如下：

一、评估工作的基本情况

2018年4月，市气象局成立了由分管局长马志强为组长，办公室、观测与预报处、服务与社会管理处、气象台、防雷减灾中心、各市（县）气象局等部门负责人组成的评估小组，制订了《办法》立法后评估工作方案，明确了评估的程序、内容、方法和组织保障等内容。根据评估方案，设计了两套调查问卷，A卷针对相关部门和气象信息员，B卷针对社会公众，广泛征集社会各界意见。首先是在全市气象信息员中，通过邮寄以及智慧气象信息员管理平台收集意见；还利用科普活动、科普参观以及到各企事业单位进行安全监管执法检查等多种时机进行问卷调查；同时也通过在网站发布公告和问卷调查表，征集大众意见。据统计，本次评估在全市范围内发放了600份A卷和200份B卷共计800份调查问卷，回收问卷556份，回收率近70%，有效问卷548份；有效问卷中，88.7%的认为《办法》施行后，我市的气象灾害预警信息发布与传播能力得到明显提高；86.2%的认为《办法》的立法目的实现和基本实现；90.3%的认为《办法》应该继续有效。6月，评估小组召开座谈会，征求各市（县）气象局、部分企事业单位、气象志愿者、气象信息员等的意见，了解《办法》施行以来各界的真实评价意见，同时对气象灾害预警信息发布与传播工作中存在的制约因素和需要完善改进的情况进行意见征求。9月，评估小组组织召开了评估工作会议，对收集的材料进行分析评价，提出的初步评估结论再次反馈给各市（县）气象局征求意见。10月，就评估报告(草稿)召开市县工作座谈会，做最后一次修改，并报市局党组。10月底，市气象局向原市政府法制办上报《办法》立法后评估报告。

二、评估结论以及相关的分析评价

《办法》自2013年6月施行以来，在各级政府和有关部门的支持配合下，组织开展了形式多样的宣传活动，政府部门、企事业单位和社会公众对获取发气象灾害预警信息的途径和应对气象灾害相关的科普知识有了进一步了解，社会各界防御气象灾害的意识明显增强；建立完善了气象灾害监测、预警业务机制，制订气象灾害预警信息发布的业务流程和考核制度，修订气象灾害应急预案，扎扎实实做好灾害性天气的预报预警服务；建立健全了气象与相关部门的协作联动机制，依托市应急办，重点沟通广电、民防、电信、城管等部门，建立突发气象灾害预警信号发布和传播的常效工作机制，扩大了气象灾害预警信息的传播范围；开发一键式发布系统提高预警信息发布效率，准确及时地发送给最需要预警信息的政府部门、社会团体、企事业单位和市民，“政府主导，部门联动，社会参与”的气象防灾减灾指导思想在全市气象灾害防御体系中得到了充分体现，收到了良好效果。

（一）关于《办法》的合法性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的合法性标准包括：规章是否符合立法权限、程序，是否与上位法相抵触。

评估小组经评估认为，《办法》符合《立法法》、国务院《规章制定程序条例》等法律法规关于规章立法权限与立法程序的规定。《办法》的立法精神、立法目的与上位法基本一致。《办法》在2013年制定时，主要依据是《中华人民共和国气象法》、《气象灾害防御条例》、《江苏省气象灾害防御条例》、《气象灾害预警信号发布与传播办法》等法律、法规和部门规章。虽然《中华人民共和国气象法》于2014年8月和2016年11月进行了两次修订，《气象灾害防御条例》和《江苏省气象灾害防御条例》也分别于2017年10月和2017年7月进行了修订，但经过通篇比较，所有修订均未涉及到气象灾害预报、预警信息的发布和传播，所以在实施五年后，《办法》与上位法仍基本一致，未出现相抵触的情形。

《中华人民共和国气象法》第二十二条规定国家对公众气象预报和灾害性天气警报实行统一发布制度。《江苏省气象灾害防御条例》第二十四条至第二十六条也明确规定了广播、电视、报纸、电信和互联网等各类新闻媒体和信息服务单位应当根据法律、法规的规定以及与当地气象主管机构所属的气象台站的协议，准确、及时传播当地气象主管机构所属的气象台站直接提供的适时气象信息或者气象预报节目；具备实时传播能力的新闻媒体和信息服务单位在接到重大或者突发灾害性天气气候警报信息后，应当即时插播或者增播。而《办法》作为一部规范气象灾害预警信息发布与传播的规章，其第十一条至第十五条对有关单位和部门传播气象灾害预警信息的义务和责任作了相应的规定，也是为了更好地发挥广播、电视、通信运营商等信息传播机构及时传播气象灾害预警信息的作用。可以说《办法》是对上位法相关条文的细化。

（二）关于《办法》的合理性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的合理性标准包括：规章是否体现公平、公正原则，所采取的措施是否必要、适当，法律责任的设定是否与违法行为的性质、情节、社会危害程度等相当。

评估小组评估后认为，虽然《办法》是在五年前制定的，但公平、公正的原则在其中得到充分体现，所采取的措施必要、适当，法律责任的设定与违法行为的性质、情节、社会危害程度等相当，因此《办法》的内容仍较为合理。

1.体现公平、公正原则。《办法》规定气象灾害预警信息发布与传播遵循“政府主导、社会参与、统一发布、快速传播”的原则。气象部门、各级政府应急管理机构、各政府部门、信息传播机构各司其职，做好气象灾害预警信息的发布、传播和应急工作。以上种种，都是为了扩大气象灾害预警信息覆盖范围，让全社会公众能第一时间、最大程度地接收到气象灾害预警信息，体现全社会公平、公正的原则。

2.采取的措施必要、适当。《办法》第九条到第十六条对气象灾害预警信息的发布、传播以及各方面应采取的措施作了明确规定：气象台站（气象灾害预警信息的报送、发布、更新、解除），应急管理机构（报告、启动应急响应），相关部门（研判气象灾害对本部门的影响，做好气象灾害防御），社居和村民委（传达气象灾害预警信息，组织防灾避险），信息传播机构（及时、准确、无偿播发或刊载气象灾害预警信息），公共场所（利用电子显示装置以及其他有效设施，适时传播气象灾害预警信息），气象灾害敏感单位（按照应急预案的要求采取有效措施气象灾害防御）。台风、暴雨、暴雪、寒潮、霾、道路结冰等气象灾害给地方经济建设和人民生命财产造成的损失较重，也容易引发次生、衍生灾害，当预报强度达到严重或特别严重时，其预警信息的常规发布与传播方式和手段不能满足预警防御要求，《办法》第十四条、第十五条还特别规定了需要向社会强化预警。强化预警的手段包括电视挂角、滚动字幕、插播、手机短信全网发布、电台滚动发布、电子显示屏滚动发布等。通过以上分析，可以看出《办法》采取的措施必要、适当。

3.罚则中的处罚力度适当。《办法》严格依据国家法律、法规的规定，对擅自向社会发布、传播气象灾害预警信息和传播虚假气象灾害预警信息，以及部门工作人员未按照要求传播气象灾害预警信息等情形及其法律责任进行了明确。针对不同的违法行为，《办法》设计了从责令整改、罚款等不同的承担责任的方式；对有关部门工作人员未按照要求传播气象灾害预警信息，导致社会公众生命财产遭受严重损失的，给予行政处分。总体而言，《办法》对于法律责任的承担以及处罚的设计较为合理，不同的行为依据不同的危害程度及社会影响设计了不同的法律责任形式及罚款数额，这样有利于规范预警信息发布和传播工作。《气象法》第三十八条规定“非法向社会发布公众天气预报、灾害性天气警报以及广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播公众天气预报、灾害性天气警报、不使用气象主管机构所属气象台站提供的适时气象信息的”，由有关气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以并处五万元以下罚款。《办法》处罚额度从一万到五万不等，处罚力度仍较为适当。

（三）关于《办法》的协调性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的协调性标准包括：规章与其他规章、规范性文件之间是否冲突，制度之间是否相互衔接，配套制度是否完善。

评估小组评估后认为，《办法》与其他规章、规范性文件之间总体上不存在冲突，制度之间能够相互衔接。

1.与修订后的上位法不存在冲突。虽然上位法已经过修订，但修订中并未涉及气象灾害预报、预警信息的发布和传播，因此《办法》中的相关规定与上位法仍是协调的。

2.与其他规章、规范性文件也不存在冲突。为了规范气象预报发布，鼓励气象预报传播，更好地为经济社会发展和人民生活服务，中国气象局制定了《气象预报发布与传播管理办法》（中国气象局局长令第26号），并于2015年5月1日起施行。比较两个规章，无论是对政府和部门职责，还是对预警信息发布、传播的渠道，以及对违反办法罚则的规定，都较为一致，不存在冲突。

3.完善制度流程，修订预案，发布公告，确保制度衔接。结合《办法》，根据业务需要，市县两级气象台站陆续修改完善了《短时临近监测预报业务流程》、《天气预报会商制度》、《预警信号发布流程》、《气象灾害预警信息传播流程》、《气象灾害预警信息通报制度与报送流程》等多个业务制度和流程，内容涵盖了监测、会商、预报、预警、发布、报送等方方面面，使气象灾害预警信息发布工作有章可循。2014年以来，市县两级气象部门及时修订气象灾害应急预案，均由政府办正式发文。预案中都特别强调：气象灾害预警信息发布遵循“归口管理、统一发布、快速传播”的原则，灾害预警信息由市气象部门负责制作，按规定程序报批后，按预警级别分级发布；建立和完善多种手段互补的气象灾害预警信息发布系统，形成重大气象灾害预警信息快速发布“绿色通道”。每年4月，对相关部门气象灾害预警信息发布策略、预警信息接收人员和接收方式，进行完善、确认并备案。2016年6月，为提高气象灾害预警时效，提升公众灾害防御能力，在市、县政府的大力支持下，市县两级气象部门在无锡、江阴和宜兴的主流媒体上发布了关于气象灾害预警信号公众发布渠道的公告。

4.新媒体新手段，拓宽预警信息传播渠道。在新媒体时代，市县两级气象部门一直努力创新，开发了无锡市气象预报预警业务平台，预报预警信息均在第一时间同步发布到各种新媒体，充分运用新媒体灵活、快速的传播特点，特别是在台风、暴雨、雷暴、高温等灾害性天气影响期间，及时上传雷达信息、台风路径、灾害实况等，得到网友的点赞留言。无锡气象、江阴气象、宜兴气象的微博以及微信公众号，活跃度高，粉丝量多，阅读量高。

5.组建气象信息员队伍，更好地传播气象灾害预警信息。在各级政府应急管理机构的支持下，气象部门在全市组建了覆盖所有部门、街道、乡镇、社区、村居委的气象信息员队伍1500余人。气象台站在发布预警信息后，第一时间通过手机短信发送给气象信息员，2017年起还通过智慧气象信息员管理平台推送天气预报和灾害性天气预警信息，目前全市气象信息员在全国气象信息员管理平台上的活跃度居全省前列。

（四）关于《办法》的操作性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的操作性标准包括：制度设计是否具体可行，措施是否便民、高效，操作程序是否正当、易行。

通过对《办法》全文的检读、问卷调查等评估方式，评估小组经评估后认为，《办法》总体上是一部可操作性较强的规章，规定的程序简便易行。而通过相关制度设计，确立了目标明确、责任落实、行动统一、分工合作的气象灾害预警信息发布与传播体系，有利于增强气象灾害防御能力和效果，有利于实现防御和减轻气象灾害的目的。

1.强化政府主导地位。加强气象灾害预警信息发布与传播，增强气象灾害防御能力，提高防御气象灾害的效益，是各级政府的责任和义务，只有在政府的统一领导和协调下，明晰相关部门的职责，促进部门之间的协作，才能真正实现对气象灾害的整体防御。因此，《办法》对气象灾害预警信息发布与传播管理工作的原则、机制、责任作了规定，强调气象灾害预警信息的发布与传播实行归口管理和统一发布，体现政府应对突发公共事件应急管理的地位和作用。

2.部门联动，不断完善机制。市县两级气象部门和环保、国土、水利、农业、园林、旅游、交通、民政、卫生、住建、民防等部门共享信息资源，逐渐完善部门联动快速机制；每年都与各级政府部门对接，更新气象灾害预警信息接收人员名单、接收方式、预警发布策略；制定了《无锡市基层气象灾害预警传播功能配置标准实施细则》，对全市气象灾害预警传播现状进行了调查，寻找薄弱环节，查漏补缺，力争达到考核的“四有”指标，确保预警信息有效传播。

3.社会参与，确保信息传播高效、便民。《办法》不仅明确了气象主管机构在气象灾害预警信息发布与传播工作中的管理责任，还对各类信息传播机构、各相关部门、公共场所等在气象灾害预警信息管理中的职责作了重点规定。除了传统的电视、广播、报纸、网站等媒体，市县两级气象部门也广泛利用社会资源，在民防显示屏、智慧社区多媒体屏上实时发布天气预报和预警信息，确保气象灾害预警信息能及时、准确、高效地传播、传递给全市百姓。

4.强化预警，可操作性强。由于强化预警社会影响面大，需要有审批过程和发布的时间，《办法》选择了台风、暴雨、暴雪、寒潮、霾、道路结冰等六种有一定时间跨度、连续发展的气象灾害，预计其影响程度将达到Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）时，启动强化预警程序，并对其工作流程和发布方式进行了规范。

（五）关于《办法》的规范性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的规范性标准包括：立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到规章的有效实施；

评估小组通过了解《办法》出台的背景以及对《办法》文本内容的分析，认为《办法》全文虽然只有二十一条，但是涵盖了立法目的、立法依据、适用范围、主管部门、基本管理制度、罚则等，《办法》总体上用语比较规范、逻辑较为严密、结构基本合理、表述较为准确。

（六）关于《办法》的绩效性

《无锡市规章立法后评估办法》规定的绩效性标准包括：规章是否实现预期立法目的，能否解决行政管理中存在的具体问题， 实施中存在的问题、原因和解决的建议，实施后取得的经济社会效益是否高于规章制定和执行的成本。评估小组认为，《办法》实施五年来，有效规范了全市气象灾害预警信息的发布与传播，避免和减轻了气象灾害的损失，维护了公共安全和社会秩序。据统计，五年中市县两级气象台共发布各等次气象灾害预警信号814次，特别是在应对2013年、2015年和2017年夏季高温热浪、2016年初严重低温冰冻、2016年汛期特大洪涝、2018年初暴雪和道路结冰、2018年7-8月连续四个台风影响等重大灾害性天气的过程中，各类预警信息的快速发布与传播为避免或减少灾害可能造成的损失起到了极其重要的作用，得到了各级领导和社会公众的充分肯定。

综上所述，在实施五年后，《办法》与上位法仍基本一致，未出现相抵触的情形；《办法》的内容仍较为合理；《办法》与其他规章、规范性文件之间总体上不存在冲突，制度之间能够相互衔接；《办法》是一部可操作性较强的规章，规定的程序简便易行；《办法》用语比较规范、逻辑较为严密、结构基本合理、表述较为准确；《办法》实施以来所取得的成效明显。经评估小组初步评估，市气象局办公会讨论，《办法》立法后评估结论为:继续施行。

三、对评估情况的处理意见和建议

《办法》实施五年来，对规范我市突发气象灾害预警信号发布和传播活动，完善我市突发气象灾害预警应急机制建设，避免或减轻气象灾害可能造成的损失起到了十分重要的作用。但评估过程中也发现《办法》的贯彻实施还存在一些问题，主要包括以下两个方面。

1、气象灾害预警信息仍未实现全覆盖。多年来，在各级政府的支持下，通过气象和广播、电视、报纸、互联网、新媒体等各类媒体（媒介）的合作，公众获取气象灾害预警信息的渠道越来越多，气象灾害预警信息传播覆盖面已大大提高。但是在气象灾害预警信息的传播中还是存在一些问题，如预警信号没有在电视挂角播发；遇重大气象灾害时要在较短时间内完成手机短信全网发布存在一定难度；对一些发生在夜间的突发气象灾害预警信号，传播情况不理想；农村及弱势人群获取预警信息渠道不够等等。建议进一步加大基层气象灾害预警传播，完善部门合作机制，逐步填补气象灾害预警信息传播盲区，积极推进气象灾害预警信号的全覆盖。

2、气象灾害预警信息应用水平有待提高。《办法》实施以来，虽然气象部门面向社会各个阶层开展了大量有关气象灾害预警信号知识的宣传工作，但社会公众的防灾减灾意识还较淡薄，对气象灾害预警信号的标准、含义和防御指南还没有完全掌握，特别是一些单位的负责人和关键岗位人员，对气象灾害预警信息的作用没有引起足够重视，有的甚至还存在误解，使得气象灾害预警信息的应用能力仍处于较低水平。因此，建议要高度重视气象科普工作，通过完善气象科普工作机制，加大包括气象灾害预警知识在内的气象科普宣传力度，不断增强社会公众防灾减灾意识和遇灾自救、互救能力，充分发挥好气象灾害预警信息在防灾减灾中的积极作用。

四、其它需要说明的问题

为有效防御各类气象灾害，将损失降低到最低限度，不仅需要气象部门的准确预警预报，同样需要能将预报内容准确、及时、规范的向社会进行传播，需要社会各部门收到预警信息后能迅速的响应，采取正确的应急防御措施。希望通过实施《办法》，进一步规范气象预警信息的发布与传播工作，有效提高全社会防御气象灾害的能力。