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《无锡市城市管理相对集中行政处罚权 办法》立法后评估报告

发布时间:2019-06-18    浏览次数: 【字号:默认 特大

《无锡市城市管理相对集中行政处罚权

办法》立法后评估报告

 

根据《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》(锡政办发〔2018〕39号)安排和《无锡市规章立法后评估办法》(市人民政府令第142号)要求,市城管局作为《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》(以下简称《办法》)立法后评估的实施单位,认真开展了《办法》立法后评估工作,市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。有关情况报告如下:

一、评估工作基本情况

(一)成立立法后评估工作领导小组。根据相关要求,市城管局于2018年6月下旬成立了以周立军为组长,周炜、周峰、陈忠明、张跃跃、龚胜利为副组长,其他各相关部门负责人为成员的规章立法后评估工作领导小组(以下简称评估小组),下设办公室,由市城管局政策法规处承担办公室职能,负责规章立法后评估工作的具体实施、推进和材料汇总。

(二)制定立法后评估工作方案。市城管局于7月16日制定并下发《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法立法后评估工作方案》,对评估对象、工作原则、评估时间、评估标准、评估程序、工作要求等都作出了具体要求,为评估工作的顺利开展奠定基础。

(三)开展多形式的调查研究。为全面收集和了解《办法》的立法质量和实施情况,评估小组根据评估方案,主要做了以下几个方面的工作:

1、立法比较分析。将《办法》与国家、省、市和相关部门出台的法律、法规、规章、规范性文件等进行比较和梳理,深入分析《办法》内容的合法性、合理性、协调性和立法技术性等。

2、设置问卷调查。根据相关要求,评估小组按照评估内容与标准,开展了问卷设计、发放问卷、资料收集、信息核对、统计分析等工作。向执法管理相对人、普通市民群众共发放问卷300份,有效回收255份,回收率85%。

3、召开座谈会。9月份分别组织了各区城管执法部门、市相关部门座谈会。通过听取各方的综合意见进行总结汇报,完成基础数据收集后,评估小组对调查问卷进行数据统计,对座谈内容进行文字整理,结合调研情况进行汇总分析,总结形成初步结论。

4、进行分析评价。评估小组对收集到的信息进行整理、分类、汇总,并召开了会议,对汇总情况全面梳理和分析,同时,讨论并确定评估报告撰写框架。

5、形成评估报告。评估小组将初步评估结论上报市城管局办公会议研究论证,提出处理意见,形成评估报告。

二、《办法》实施效果基本评价

(一)城管行政执法权限进一步明确。一是《办法》对各部门的职责权限予以明晰,避免了各部门之间因职责不明而相互推诿、扯皮现象的发生,形成了各负其责、各履其职的良好局面。二是《办法》确定了城管行政执法部门的职权,依据上位法规定,相对集中行使市容环卫、城乡规划、城市绿化、城市市政方面的全部处罚权以及环境保护、工商管理、公安交通方面的部分处罚权。三是《办法》明确了市、区两级城管执法部门的职责权限,构建了属地管理、职能清晰、上下联动、密切配合的两级城管执法体制。

(二)城管行政执法效能进一步提高。《办法》的颁布实施,为我市相对集中行政处罚权工作和城市管理行政执法体制改革提供了法律保证,为城管执法部门依法行政、规范执法提供了法律依据,营造了良好的法制环境。市城管局制定并落实《无锡市区级城市管理工作绩效考评标准》,全市城管系统在查处违法建设、违法户外广告设施、毁绿占绿、摆摊设点、违规处置建筑垃圾、夜间施工噪声扰民、人行道违停等方面取得了明显成效,同时借助城管委大城管格局,有效提高了行政执法效能。

(三)城管行政执法工作进一步规范。《办法》实施以来,为加强城市管理,市城管局建立完善了行政执法责任机制,细化了城市管理相对集中行政处罚自由裁量权和一般程序案件评查标准,建立了网络化实时办案系统和督查建议书制度,设立24小时投诉举报热线。每年组织城管执法队伍培训、行政执法案件评查活动,实现案件质量全过程跟踪考评,确保每一起行政处罚案件执法主体明确、事实清楚、程序合法、量罚合理、适用法律法规准确。

(四)城管行政执法协作进一步密切。在落实《办法》的过程中,市城管局不断完善执法配合机制。建立全市城管行政许可信息系统,为城市管理许可事项与执法保障工作紧密衔接提供便利。一方面,积极行使职能,对相关管理部门的抄送案件依法查处;另一方面,遇有依法需要相关部门履职的情况,落实案件认定制度、抄告制度和案件移送制度,在两法衔接上也做出了有效的探索。

(五)城管行政执法监督进一步强化。《办法》出台后,市城管局及时将其在局对外网络平台上予以公告,开展广场专题普法咨询,依托城管进社区、学校、企业等活动载体拓展宣传范围,提高群众对《办法》的知晓度,接受社会各界对城管执法工作的监督。同时,市城管局建立健全内部监督管理制度,加强对行政执法机构和执法人员的监督管理,对区级城管执法部门有案不立、立案不查、程序不当等情况的,形成书面监督文书下发整改,形成了较为健全的执法监督制度体系。

三、《办法》立法后评估的主要意见

评估小组通过归纳汇总所收集到的意见和建议,按照评估标准逐项分析,得出初步评估结论,经市城管局办公会议研究论证后提出了该《办法》适时修改的评估意见。

(一)关于《办法》的合法性

评估小组经评估认为,《办法》的制定主体适格,制定程序规范,制定内容合法。《办法》的制定主体为市政府,根据《中华人民共和国立法法》的相关规定,较大的市人民政府有权制定规章。《办法》在起草过程中经过充分的调研论证和征求意见,报市政府常务会议审议通过并对外公布,规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的规定。

《办法》制定时的主要依据是《中华人民共和国行政处罚法》和国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,在职责权限方面,《办法》用概述性条款表述方式,全面落实了国务院规定的市容环卫、城乡规划、城市绿化、城市市政管理全部行政处罚权和环境保护、工商、公安交通管理方面的部分行政处罚权部分相对集中行政处罚权,职责权限规定的内容是我市实施城市管理相对集中行政处罚权制度的核心内容,也是市、区城管执法部门履行执法职能的法定依据。城管部门可及时根据上述领域法律法规规章的废改立情况适时梳理调整权责清单。

(二)关于《办法》的合理性

评估小组经评估认为,《办法》在条款中明确规定了我市城市管理相对集中行政处罚权范围,市、区城管执法部门的职责权限,细化了执法规范,明确了城管执法部门及执法人员不作为、乱作为的法律责任,衔接了上位法的相关规定,体现了公平、公正原则。

(三)关于《办法》的协调性

评估小组经评估认为,《办法》与其他规章、规范性文件之间没有冲突,制度之间做到了相互衔接。《办法》对执法配合、执法监督作出了具体规定,进一步理顺了城管行政执法部门与相关管理部门之间,以及市、区两级城管执法部门之间的联动协作关系。

《办法》明确了相对集中处罚权实施所涉及的相关管理部门与城管执法部门之间的协调配合机制,但在实施过程中仍然存在落实不到位的情况。如依据《办法》第三十三条,城管执法部门在查处违法建设案件过程中,违法建设对城市规划的影响程度需由规划主管部门进行认定。而实际操作过程中,规划主管部门往往对居住小区内的私搭乱建行为不予认定,城管执法部门办理此类案件时,唯一的认定依据是规划主管部门的“锡规函[2008]1号”文件,且只能据此作出限期拆除的行政处罚决定,法院在审理此类案件时曾当庭对该认定方式提出合法性质疑,建议要一案一认定。此外,虽然《无锡市城乡规划条例》第五十一条中具体明确了“擅自在已经建成并交付使用的住宅区内新建、扩建、改建建(构)筑物”属无法采取改正措施消除影响,应当限期拆除的情形,但《办法》并未规定该认定权直接归城管执法部门。《办法》部分条款与其他相关地方性法规的协调性有待进一步完善。

(四)关于《办法》的操作性

评估小组经评估后认为,根据城市管理相对集中行政处罚权工作实际,《办法》在查处违法行为时可采取的法定措施,依法查封、扣押或证据先行登记保存物品的处置方式、期限及程序,行政代履行范围,对违法建设查处时的执法文书送达方式等条款设计比较完备、具体可行,操作程序正当、明确,具有较强的可操作性。

根据“放管服”改革要求和近期全市机构改革的新情况,《办法》相关条款涉及内容应当按实际进行调整。“无锡市城市管理综合行政执法局”具体执法职能没有改变,仍然是按照《办法》规定的相对集中行政处罚权范围履行城管执法职能。如今后国家或省级层面对城管综合执法领域明确提出新的要求,应及时对《办法》内容进行修改。市、区两级执法队伍目前依据《办法》规定查处案件,相关条款表述可根据我市数年来城管执法工作实际进一步调整优化。

(五)关于《办法》的规范性

评估小组经评估认为,通过分析《办法》条文,比对《办法》条文之间的关系,《办法》在内容体系、条款设置、条文表述等方面均符合立法要求,立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确。总体而言,《办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

(六)关于《办法》的绩效性。

评估小组经评估认为,《办法》为我市城市管理行政执法体制改革提供了法律保证。在前期调研、征求意见和座谈中,从市级各相关管理部门、区级城管部门,到行政相对人和普通市民群众,85%以上对《办法》实施的总体情况表示满意或基本满意。收集汇总的数据显示:《办法》实施以来,认为城市市容面貌有很大改善的占78%,认为市、区两级城市管理职责划分、体制设置还需进一步研究改进的占89%,认为当前城管执法人员执法工作程序完善和基本完善的占86%,认为城管执法人员数量不能满足执法需求的占91%;在对《办法》废、改、立的建议调查中,调查对象中11%认为有必要上升为地方性法规,48%认为需要修改完善,41%认为应当保留,无人员选择废止项目。调查对象对违法建设、偷倒建筑垃圾、农贸市场周边环境、共享单车停放秩序等问题比较关注,对城管执法部门在整治户外广告、依法查处违法建设、违规处置建筑垃圾、擅自摆摊设点、夜间施工噪声扰民、毁绿占绿等违法行为等取得的执法管理工作显著成效,以及队伍规范化建设方面取得的成绩比较认可。

四、关于完善《办法》的建议

通过对《办法》进行立法后评估,评估工作领导小组建议对《办法》的实施提出初步意见如下:

(一)城管委高位协调职能有待加强。城市管理工作面广量大、情况复杂,需要各相关部门密切配合,才能形成合力。在实施过程中,涉及多部门的重难点问题,单靠一个部门处理相当困难,而城管委总揽全局、协调各方的作用,尚未充分发挥。建议强化城管委联席会议制度,对城市管理工作进行阶段性总结,及时研究和解决出现的新情况、新问题。

(二)信息共享、协作配合机制有待完善。相对集中行政处罚权制度涉及自然资源和规划、市政和园林、生态环境、市场监管、公安、审批局等多个行政主管部门,各有关行政主管部门的协作配合十分重要。《办法》虽然规定了协作与配合制度,在具体执法实践中仍存在诸多掣肘,导致当前城管执法部门与其它个别职能部门之间在相互协作问题上难以做到步调一致。建议今后工作中探索建立信息共享平台,推进各行政主管部门按照《办法》严格履行协作与配合义务,共同提高执法管理效能。

(三)执法保障机制有待强化。《办法》第三十六条规定:“公安部门城市管理治安机构应当随同城市管理行政执法机构执法,维护治安秩序”。该条款的设立,解决了城管执法工作的后顾之忧,公安部门的配合将成为城管执法的坚强后盾。而在日常执法过程中,往往遇到暴力抗法等违法行为时,城管执法人员才会寻求公安部门的协作。因此,建议在重大执法行动中严格落实《办法》相关规定,切实维护保障好一线城管执法人员依法行政的执行力和公信力。

评估结论:建议适时修改《办法》。目前如出台新的上位法或对城管执法范围、执法体制改革有新的要求,《办法》的部分条款需要进一步修改完善。

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