《无锡市规范性文件备案审查规定》

立法后评估报告

根据《无锡市规章立法后评估办法》和《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》（锡政办发〔2018〕39号），结合近年来我市规范性文件备案审查工作实际，原市法制办认真开展了《无锡市规范性文件备案审查规定》（以下简称《规定》）立法后评估工作，现将有关情况报告如下：

一、评估工作的基本情况

（一）成立评估小组。为了全面做好后评估工作，原市法制办明确了《规定》立法后评估工作的组织领导、责任分工和工作步骤，成立了以原市法制办栾海港副主任为组长，行政法规处、经济法规处等处室的相关人员为成员的评估小组，明确职责、细化分工、量化标准，从组织上保障了立法后评估工作的顺利开展。

（二）制定评估方案。按照《无锡市规章立法后评估办法》制定了《规定》立法后评估的工作实施方案，方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤及要求等方面制定了详细的实施计划，明确了工作内容、时间节点、质量要求等，确保了立法后评估工作的顺利推进。

（三）征集意见建议。评估小组精心准备、严密组织，书面征求了7个 市（县）、区法制办和66个市各有关部门的意见，收集意见建议8条；向市有关部门、立法联系点等管理相对人发放调查问卷120份；邀请人大、政协、律师和个别部门法规处人员召开座谈会1次。与此同时，还有针对性点对点地与备案审查相关的部门进行了专题交流。通过反馈的意见和建议，全面了解备案审查的情况，重点排摸相关问题。

（四）进行分析评价。评估小组将收集的意见和建议及相关材料进行了汇总、分类，逐条进行认真研究，在分类研究讨论的基础上进行详细梳理和精准分析，总结提炼《规定》施行过程中的效果经验，查找和发现存在的问题和不足，提出评估意见，得出初步评估结论。

（五）形成评估报告。评估小组对得出的初步结论进行了会商和论证，经过原市法制办集体会议讨论，形成了评估报告，建议对《规定》适时修改。

二、评估结论以及相关的分析评价

根据征求各方意见和对《无锡市规章立法后评估办法》第八条关于规章立法后评估标准的分析，我们认为：《规定》作为地方政府规章，立法目的明确，制度设计合理，结构完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范。总体而言，《规定》构建了我市备案审查工作的制度框架，确立的主要条款符合维护公民、法人和其他组织权利义务的内在要求，对我市备案审查工作起到了一定的保障和促进作用。虽然目前《规定》所依据的上位法未进行修改，与上位法不抵触，同时其合理性、协调性、绩效性也尚可，但就其操作性、规范性以及适合国家和省有关文件的新规定而言，《规定》有进一步完善的必要和空间，因此对《规定》的评估结论为适时修改。相关具体分析评价情况如下：

（一）关于《规定》的合法性。问卷调查统计显示：认为《规定》立法程序合法、与上位法不抵触率均达到100%。经分析，我们认为：一是《规定》制定主体适格。《规定》制定主体为无锡市人民政府，符合《中华人民共和国立法法》关于政府规章制定主体的相关规定。二是《规定》履行法定的制定和修改程序。《规定》由原市法制办起草，在充分调研论证和征求意见的基础上，2002年3月28日经市政府第69次常务会议审议通过，以市人民政府令第60号予以发布，自2002年6月1日起施行；2009年上位法修改，《规定》按照立法程序也进行了修改，于 2010 年 11月 25日经市人民政府第30次常务会议审议通过，以市人民政府令第116号予以发布施行。三是《规定》规范内容与上位法不抵触。2002年《规定》制定之时主要依据的是2002年1月1日起施行的国务院《法规规章备案条例》（国务院令第337号）和1997年10月省人民政府公布施行的《江苏省规范性文件备案审查规定》（苏政发[1997]120号）。2009年6月1日起《江苏省规范性文件制定和备案规定》（省人民政府54号令，以下简称《省54号令》）开始施行，1997年10月29日省人民政府公布施行的《江苏省规范性文件备案审查规定》（苏政发[1997]120号）同时废止，鉴于此，2010年《规定》根据新公布施行的《省54号令》进行了大幅度修改，共修改13条，增加2条，删除1条，同时以市人民政府令的形式公布施行。截至目前，国家和省出台了一些备案审查的新规定，但都是文件形式，就法律位阶而言，不属于《规定》的上位法，因此，《规定》依据的上位法暂未发生变化，其内容与上位法不抵触。

（二）关于《规定》的合理性。问卷调查统计显示：你认为《规定》是否体现公平、公正原则？答“是”的为92%；《规定》制定的法律责任是否适中？答“适中”的为86%、“基本适中”的为13%。经分析，我们认为：一是《规定》从制定到修改对各规范性文件报备机关都体现了公平、公正原则，明确了统一的规范性文件报备范围、报备程序、报备要求、审查标准以及处理措施，环环相扣，形成备案审查工作闭合链条。二是《规定》为保证相关规定的有效实施也采取了相关必要的措施，如第四条第二款将“规范性文件备案工作，纳入依法行政考核内容”，也设定了出现不同情况时有效应对的适当方法，如明确规定了多部门联合制定的规范性文件的备案主体。三是《规定》主要适用报备机关的规范性文件备案工作，仅对违反《规定》的相关单位和责任人员设定了法律责任，因此法律责任设定客观、适当。

（三）关于《规定》的协调性。问卷调查统计显示：认为《规定》与其他规章、规范性文件是否冲突、衔接？答“是”的均超高90%。通过对比分析，《规定》与《无锡市人民政府规章制定办法》等同位阶的规章之间不存在相互冲突，相关制度之间相互衔接。如《规定》第十五条“制定机关应当每隔两年对规范性文件进行一次清理。对不符合法律、法规、规章规定，或者不适应经济社会发展要求的规范性文件，应当及时予以修改或者废止……”，与《无锡市规章规范性文件清理规定》（市人民政府令第141号，2013年10月1日起施行）第七条“规章应当自实施之日起每隔5年清理一次；规范性文件应当自实施之日起每隔2年清理一次。”的相关规定相吻合，之间不矛盾，不冲突。

（四）关于《规定》的操作性。问卷调查统计显示：《规定》是否具备可行性？答“具备”的为82%，答“基本具备”的为13%。

我们认为：《规定》制定和修改之时都经过了周密的调研、论证，制度设计大都可行，采取措施也较为高效，操作程序也大都可以执行，条款内容切合我市备案审查工作实际。如根据我市行政权力网上运行平台的情况，将规范性文件报送的材料通过平台予以报送，既方便了报备机关，也切实可行，高效快捷。另一方面，《规定》中有些制度设计，其初衷是从完善备案制度、形成备案审查闭环的角度考虑的，但是通过这些年的实际操作，个别条款已不能完全满足实际操作需要。比如《规定》第四条第二款“市（县）、区人民政府工作部门和镇人民政府制定的规范性文件，由制定机关依照本规定报市（县）、区人民政府备案。”，现实中除“镇人民政府”外，还有“街道办事处、国务院及省政府批准设立的开发区和法律法规授权的组织”，所以，这种表述还不够全面。

（五）关于《规定》的规范性。问卷调查统计显示：您认为《规定》的制定，对我市备案审查工作发挥作用是否明显？

答“具备”的为82%，答“基本具备”的为13%。通过分析条文用语，比对条文之间的关系，《规定》在框架体系、条款设置、文字表述等方面立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确，均符合立法要求。但随着机构改革等一些新情况的出现，《规定》也出现了一些与目前情况不太相符的表述，比如《规定》第五条“市、市（县）、区人民政府对规范性文件的备案审查和监督管理工作由市、市（县）、区人民政府法制部门负责。”因机构改革，实际责任主体名称发生了改变。再如《规定》第六条规定“ 制定机关应当……经行政权力网上运行平台……”，应该用“无锡市行政权力公开透明运行平台”的全称表述。

（六）关于《规定》的绩效性。问卷调查统计显示：您认为《规定》发挥作用是否明显？答“是”的为96%，《规定》是否实现预期立法目的？答“是”的为94%，《规定》能否满足无锡市的后评估管理？答“满足”的为62%，答“基本满足”的为32%,答“不满足”的为6%。经分析，我们认为：规范性文件备案审查制度，作为保障宪法法律实施、维护国家法制统一的一项重要制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。《规定》作为我市规范性文件备案审查工作的指引，在我市全面深化改革、全面依法治市、保障改善民生中提供了强有力的法律保障。尤其近年来，涉及社会方方面面的规范性文件数量大、更新快，人民群众对法律体系建设及内在和谐统一的要求越来越高。《规定》的实施，对全面掌握这些文件规定，加强合法性与合理性监督，消除规定之间的冲突，确保文件规定符合党和国家的方针政策，符合社会发展进步要求等方面发挥了积极作用，为我市规范性文件备案审查工作提供了制度支撑，解决了规范性文件备案审查工作中存在的具体问题。截至目前，全市共审查了市（县）区政府、市政府各部门报送备案的规范性文件2536件，责令修改的126件，自行收回的7件，责令停止执行的8件，撤销的3件，不予备案登记退回的72件。征求意见和专题交流反馈的意见和建议显示：《规定》实施以来，能够基本实现立法目的，发挥作用明显。

三、相关处理意见和建议

综上所述，我们认为《规定》部分条款需进一步修改完善，建议对《规定》适时修改。

为更好地发挥《规定》的作用，提出以下几点建议：一是密切关注国家和省关于规范性文件备案审查的新动态，尤其是上位法的制定和修改情况，根据上位法新要求及时进行调整；二是及时开展相关需要修改内容的调研论证，对部分条款进一步细化，确保修改后的《规定》合法、合理，便于操作；三是建议政府尽快明确规范性文件制定主体名录；四是进一步加大执行力度，使《规定》真正落地生根，为我市备案审查工作提供制度保障和支撑。