《无锡市建设工程质量监督管理办法》立法后评估报告

根据《市政府关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》(锡政办法[2018]39号)安排和《无锡市规章立法后评估办法》的要求，结合近年来我市建设工程质量监督管理工作的发展需要和管理实际，对《无锡市建设工程质量监督管理办法》（以下简称《办法》）进行立法后评估。市住房城乡建设局作为《办法》立法后评估的实施单位，认真开展了立法后评估工作，市司法局对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。有关情况报告如下：

一、评估工作的基本情况

1.成立领导小组。为确保《办法》的立法后评估工作顺利开展，市住房城乡建设局成立了《办法》立法后评估领导工作小组，明确了由市住房城乡建设局包鸣局长任组长，分管领导任副组长，质量安全处、局政策法规处、市建设工程质量监督站负责人担任工作小组成员。

2.制定评估工作方案。市住房城乡建设局制定了《办法》立法后评估工作方案，方案明确了评估目的、评估工作组织、评估内容、评估方法及工作步骤等主要内容。

3.召开评估工作推进会议。根据《办法》立法后评估工作方案，市住房城乡建设局多次组织召开工作推进会议，对评估内容、评估方法、评估步骤以及各阶段的工作重点及要求进行了明确和细化，并认真组织实施。

4.进行相关文献和立法比较分析。市住房城乡建设局收集了包括《建设工程质量管理条例》《广州市房屋建筑和市政基础设施工程质量管理办法》《昆明市建设工程质量管理办法》等管理规定和相关实施细则、周边城市现行有效的建设工程质量监督管理方面的法规、规章及规范性文件，对照评估内容和评价体系进行分析研究，从合法性、合理性、协调性、操作性、规范性等方面对《办法》进行认真比对分析。

5.组织开展实证调查。针对《办法》所涉及的参建各方主体，设计了“《无锡市建设工程质量监督管理办法》评估问卷”，并结合走访调研和座谈，分别向行政管理部门、建设单位、监理单位、施工单位等发放了300多份调查问卷。同时在市住房城乡建设局门户网站上发布调查问卷，公开征集社会公众对《办法》实施的相关意见，力求多角度、全方位地掌握社会各界对《办法》实施绩效、存在问题的评价以及对今后工作的建议。另外还专门组织召开全市各质量监督机构代表座谈会，听取监管部门对《办法》的意见和建议；同时也组织全市各建设、施工、监理、检测机构、混凝土企业等责任主体代表参加召开交流座谈会，听取他们的意见和建议，对上述意见和建议进行了认真的记录和分析汇总。

6.形成评估报告。评估小组将初步评估结论上报市住房城乡建设局办公会议研究论证，形成了评估报告，建议对《办法》进行修改。

二、评估结论以及分析评价

《办法》于2013年8月1日经市人民政府第18次会议审议通过，以无锡市人民政府令第143号发布，于2013年8月13颁布，2013年10月1日起施行，是我市出台的专门的建设工程质量监督管理的政府规章。自《办法》施行至今，对我市新建、改建、扩建的房屋建筑、市政道桥工程、城市轨道交通工程建设活动中提高质量管理水平，对进一步规范建设各方的质量行为，提升监督管理的有效性和合规性，对提升全市建设工程质量起着积极和重要的作用。

（一）关于《办法》的合法性

 总体来看，《办法》立法目的明确，章节设计合理，条文清晰，具有较强的操作性。其绝大部分内容符合上位法的有关原则，也借鉴了周边城市的管理经验，并结合近年来我市在工程建设中质量监督管理管的经验，针对性较强。《办法》明确了制定目的，明确了适用范围，明确了市建设行政主管负责全市建设工程质量监督管理工作，同时明确了市政园林，交通、水利等部门和单位应当按照各自职责做好建设工程质量监督管理的工作。

 《办法》中对建设、设计（勘察）、施工、监理单位、预制构配件厂、检测机构、监督管理部门（机构）的质量管理责任和要求都予以明确。法律责任中对建设各方有违反质量管理和质量责任的行为，责令限期整改，并设立了行政处罚条款，在法律授权的范围内给予适当处罚，符合《行政处罚法》的立法精神和原则。

（二）关于《办法》的合理性

关于《办法》中具体条款的合理性主要从责任主体及质量责任的规定是否符合法律法规以及是否符合社会普遍认识方面进行评价。

无论是监管部门，还是责任主体都一致认为，《办法》在制定时，结合了我市工程建设的实际情况，提出了一些具体和必要的措施，对上位法进行了补充，能更切合实际地解决我市工程建设质量管理面临的具体现实问题，这些做法都是可取的。例如《办法》针对实际过程中施工质量验收资料不规范、不真实的情况，制定了具体监管处罚条款，设定了1-3万元的罚款额度是比较合理的，而这个完全符合过程质量监督管理的现实要求。再例如，《办法》第二十五条明确的建筑材料、构配件和预拌混凝土等相关产品生产供应单位应当履行德工程质量责任，《办法》明确把混凝土生产企业、质量检测机构确定为质量责任主体并明确了相应的质量责任，符合我市监管的实际情况，也是对于上位法的补充。但也有单位认为，某些条款合理性尚不足，如二十二条第（三）款：对工程质量实行旁站监理，并进行巡视和平行检验，宜改成监理规范的表述:采取旁站、巡视和平行检验等形式，以突出监理方法的科学性和内在协调性。

（三）关于《办法》的协调性

通过《办法》的比较分析、调研和听取意见，《办法》中提出的相关条款明确了建设各质量责任主体的质量责任和政府监督管理职责和原则，符合上位法《建设工程质量管理条例》的原则规定。

同时，通过与《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（建设部第5号令）进行全面的比较分析，两者在质量监督的内容、程序、原则、方法等方面是协调一致的、没有冲突的。例如《办法》对质量监督管理的内容规定体现在第八条，而《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》则体现在第五条。需要说明的是：《办法》中的上述第八条没有规定行政处罚的内容，而《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》中的第五条第（八）项则做出了明确规定。

（四）关于《办法》的可操作性

《办法》自2013年实施以来，成为我市质量监督管理的主要遵循和依据，《办法》中的条款内容既不是高不可攀，也不是低可迁就，是注重确保工程质量的实效，因而《办法》总体上是正当和易行。由于国务院“条例”中的处罚均是针对一些较大的质量问题或者严重违法违规提出的，处罚的力度相对较大，在实际工作中相对出现较少。在日常质量监督工作中较多遇到的是一些可能引起质量问题的苗头以及质量控制过程中不到位的一些问题，这些问题若按国务院处罚条例的规定来处理会花费较多的时间，被监管对象被动影响工程进度，促使质量监督处罚实施难度大。《办法》按照上位法《建设工程质量管理条例》的原则规定，对当时普遍存在的违反质量管理要求的行为具体化（例如对于责任主体质量标准体系不健全、人员配备不足、质量验收资料不真实等等），并且根据我市立法权限，设定了违反后的比较合理处罚金额，责任主体比较接受和认可，也便于监管部门实施，大大的增强了可操作性。对于大多数不是很严重的质量问题或者质量违规程度较轻的按照《办法》实施惩戒处罚，增强了监管的有效性和针对性，有力的提升了责任主体的责任意识和质量管控水平。例如《办法》第三十四条规定的施工单位违法违规行为的界定，符合我市工程质量过程控制的实际情况，也是施工过程中常见的质量违规行为，依据《办法》对这些违规行为开展监管工作可操作性强。但是，我们也注意到《办法》在某些条文的实施过程中，由于未有具体的制约措施，如第十八条第三款：不得降低工程质量或任意缩短合理工期；因对于“合理工期”未有明确界定，实践中很难把握，执行难度大，实际可操作性不强。

（五）关于《办法》的规范性

《办法》用语规范，层次分明，框架合理，总体上具有较好的逻辑性，符合立法的基本技术规范要求。主要表现在三个方面：第一，《办法》的用语较为严谨。在起草过程中，严格遵守相关上位法、协调同位法、借鉴其他地方立法，并广泛征集社会各界意见，保证了《办法》的用语符合立法的规范要求。第二，《办法》的结构设置较为合理。《办法》全文共四十三条，结构划分上主要按照工程建设质量监督管理的内在逻辑和要求进行内容的排列，总共有：总则、监督管理、工程质量责任、工程质量投诉与处理、法律责任和附则等六章组成。《办法》明确了工程建设中建设各方的质量责任，从工程建设的基本程序到相应的法律责任，都做出了明确规定，使整个规章形成了具有内在联系、层次分明、概念和涉指比较准确完整的有机整体。《办法》尽量规避执行中的推逶和冲突，保持了较好的内在逻辑性与协调性。

（六）关于《办法》的绩效性

《办法》自颁布实施以来，市住房城乡建设局就着手谋划学习、宣传、贯彻方案，并全面部署，精心组织。采取多种形式，开展多层次的《办法》宣贯活动。一是编印《无锡市建设工程质量监督管理办法》1000余册，发放给设计、勘察、建设、监理、施工、监管等其他相关责任单位；二是在市住房城乡建设局、市质监站网设立宣传专栏；三在建筑工地醒目位置、工地围墙张挂宣传横幅刷标语；四是组织培训进行宣贯，共对责任主体约2000人次进行集中培训；五是监管部门工作人员到工地现场对各建设主体进行宣贯，专题解读《办法》；六是通过媒体对社会公众进行宣传解读，为全面有效实施《办法》奠定了基础。

《办法》实施以来，依据第五条规定：“工程质量监督机构应当根据有关法律法规、工程建设强制性标准和建设行政主管部门委托，对工程实体质量、工程质量责任主体、相关主体的质量行为进行监督抽查、专项检查、监督检测，并开展行政处罚等行政执法活动。市工程质量监督机构负责全市工程质量监督工作的日常管理和协调，组织抽查、巡查和检测等监督检查活动，对市（县）、区工程质量监督机构业务工作进行指导，并统一建立工程质量动态监管、工程检测等信息管理系统。”全市各质量监督机构建立了统一的质量监管信息系统，利用信息系统开展标准化的监督检查工作，有力的提升的全市工程质量监管水平和能力，统一了监督管理标准，通过系统平台对全市质量监督信息统计分析为行业主管部门质量管理决策提供方向。

《办法》实施以来，全市各质量监督机构以《办法》为主要法规依据实施建设工程质量监督，特别是依据《办法》对于一些经常存在的具体的质量违规行为（通常严重程度不是很大）采取了有效的监管，有力的提升了全市施工、监理等责任主体的现场管理的合规性和管理水平。同时建立健全各方责任主体和相关单位的质量诚信评价机制，实施主要建筑材料登记备案管理制度，加强建筑材料质量监管，充分落实了参建各方的质量责任。引入创优激励机制、住宅工程质量保险制度或工程质量保证金制度，一定程度解决住宅工程质量纠纷的处理难题，质量投诉总体呈下降趋势。《办法》2013年实施至2017年，期间全市共获得国家级优质工程17个，扬子杯111个，太湖杯466个，市级优质结构800余个，全面形成争创优质精品工程、积极防治质量通病的质量文化氛围，全市工程质量显著提高。

三、评估意见

通过上述对《办法》的调研评估，市住房城乡建设局认为《办法》的绝大部分内容符合合法性、合理性、协调性、操作性、规范性以及绩效性的要求，作为我市建设工程质量监督管理政策法规体系中影响最为广泛、内容最为全面的一部政府规章，它的实施对进一步规范和加强本地区建设工程质量监督管理、提升建设工程质量管理水平、推动我市质量强市建设起到了重要作用。但随着我市社会经济和城市建设的发展，国家、省相关法律法规的调整，以及社会公众对高质量工程日益增长的需求，其中一些内容已不再适用或在实际操作中显现不足，需要对《办法》的内容或者相应的条款进行修正完善，使《办法》能更满足建设工程质量管理的需要。

四、处理意见和建议

1.依据广泛调研和听取质量监管部门、建设各责任主体的意见，《办法》中明确了建设单位的第一责任，第十八条第（三）款明确：不得降低工程质量或任意缩短合理工期。但是影响工程质量的建设单位的抢工现像时有发生。因对于“合理工期”未有明确界定，实践中很难把握，执行难度大，实际可操作性不强。今后修订时对“合理工期”应进行明确界定。

2.《办法》二十二条第（三）款：“对工程质量实行旁站监理，并进行巡视和平行检验，”，今后修订建议改成监理规范的表述:采取旁站、巡视和平行检验等形式，以突出监理方法的科学性和内在协调性。

3. 为促进创新、保障质量，今后修订建议增加新材料、新技术、新工艺应用的程序性规定。

4. 一些质量监督机构提出，根据机构调整和“放管服”的要求，《办法》在今后修订时需要明确市、区二级监管权限、职责等。

5.对于新近出现较多的“烂尾楼”工程，一些质量监督机构提出今后修订时建议制定“烂尾楼”工程复工前，对于其质量认证的规则。