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《<无锡市城市房屋安全管理条例>实施 细则》立法后评估报告

发布时间:2019-06-18    浏览次数: 【字号:默认 特大

《<无锡市城市房屋安全管理条例>实施

细则》立法后评估报告

 

根据《市政府办公室关于印发无锡市人民政府2018年度立法工作计划的通知》(锡政办发〔2018〕39号)安排和《无锡市规章立法后评估办法》(市人民政府令第142号)要求,市住房城乡建设局作为《<无锡市城市房屋安全管理条例>实施细则》(以下简称《细则》)立法后评估实施单位,负责《细则》立法后评估的具体实施,市司法局对本次立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。有关情况报告如下:

一、评估工作的基本情况

(一)成立评估小组。为确保《细则》评估工作扎实有效开展,市住房城乡建设局成立了《细则》立法后评估工作小组,局分管领导担任组长,局住宅产业发展处负责人、局政策法规处负责人、市房屋安全管理处负责人担任副组长,《细则》实施相关业务部门人员、受托机构江苏梁溪律师事务所相关人员为小组成员。

(二)制定评估方案。评估方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤等方面对评估工作提出了详细计划,明确工作内容、时间节点、质量要求,确保《细则》立法后评估工作的顺利推进。

(三)意见征集与研究。在政府门户网站发布《细则》调查问卷面向社会公众公开征集意见、采取联系各相关单位开展联合座谈会的形式征求各方意见及实地调研的方式,收集新的管理模式、理念和经验。

(四)进行分析评价。

1. 定量问卷调查方法

本次问卷调查主要目的一方面在于掌握相关单位及社会公众对此《细则》的了解情况。另一方面,针对机构职能的调整及《细则》中相关行政管理部门职责是否需要细化这两部分存在的问题进行初步的调查。针对以上情况,市住房城乡建设局于2018年7-8月份进行问卷调查和分析,调查对象主要为相关政府机关、企事业单位和社会公众。本次调查一共发放问卷50份,问卷回收50份,问卷有效率100.0%,经过统计分析如下:

(1)《细则》的适用、具体实施主要是政府机关部门和相关事业单位,被调查人为政府机关和事业单位的比例达到90%,《细则》中房屋安全鉴定、房屋结构安全的有关内容会涉及到社会公众的装修装潢等活动,因此调查问卷中个体比例达到10%,被调查人的种类比例较为合理,保证了调查的多样性和代表性。

(2)在问卷第一部分基本情况中,调查显示:

针对是否了解《细则》的问卷样本中,选择了解的占到50%,选择熟悉的占到14%,选择听说过但不了解的占到36%。

针对是否适用或涉及过《细则》的问卷样本中,选择经常的占到全部调查样本的36%,选择偶尔的占到52%,选择没有的占到12%。

涉及《细则》具体哪方面范围的问题中,由于是多选题,答案具有多样性,大多数都选择了房屋结构安全和房屋安全鉴定,有一部分同时选择了危险房屋防治和房屋白蚁防治,适用的范围均有涉及。

(3)在问卷第二部分对《细则》具体规定的评价中,调查显示:100%被调查人一致认为应当进一步细化《细则》中的房产行政管理部门职责,100%被调查人一致认为应当对《细则》中与机构职能变化有冲突的条款进行修改,与新的机构职能保持一致。

2.文献调查分析

通过收集与《细则》相关的上位法、政策以及可供参考的资料,全面梳理城市房屋安全管理条例的相关文献。本次共收集有关文献资料13份,包括8份上位法、2份我市相关政策、3份省内其他城市的相关立法。

(1)上位相关法律法规的收集。通过文献检索等方式将相关的上位法及政策进行了整理、汇总,《细则》内容上与《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国立法法》、国务院《建设工程质量管理条例》《无锡市城市房屋安全管理条例》等上位法不存在冲突。

 (2)市相关政策的收集。市相关政策主要包括《关于加强老旧房等重点房屋安全管理的意见》(锡政办发[2011]216号)、《关于认真做好〈无锡市城市房屋安全管理条例〉修改后贯彻实施工作的意见》(锡房规发[2011]1号)。

(3)国内其他城市立法的收集。通过检索,共收集了三个省内其他城市(南京、泰州、苏州)的相关立法,由于这三市同属省内,相继出台了最新的房屋安全管理条例,且泰州市已经出台新的《<泰州市房屋安全管理条例>实施细则》,对本次的《细则》立法后评估工作具有重要的借鉴意义。评估小组对有关条文进行了全面对比,参照分析。资料目录:《南京市房屋使用安全管理条例》、《泰州市房屋安全管理条例》、《<泰州市房屋安全管理条例>实施细则》、《苏州市房屋使用安全管理条例(修订)》。

(五)《细则》实施效果。随着我市经济社会的不断发展,社会各界对房屋装饰装修、房屋修缮保护、危险房屋治理、房屋安全鉴定等工作不断提出更高的要求。《细则》的实施,有力促进了我市房屋安全的长效化、科学化管理。虽然实践中还存在不少问题,但《细则》对加强我市房屋安全管理,保护人民群众的生命财产安全,起到了积极的作用,为我市房屋安全管理工作创造了良好的法治环境。

(六)形成评估报告。评估小组将初步评估结论上报市住房城乡建设局办公会议研究论证,提出处理意见,形成评估报告。

二、评估结论以及分析评价

2007年市无锡市人大常委会制定的《条例》,确立了我市房屋安全管理的基本制度,对加强我市房屋安全管理,保护人民群众的生命财产安全,发挥了非常重要的作用。《细则》的实施进一步促进了我市房屋安全的长效化、科学化管理。

近年来,《细则》的部分内容已经不适应新形势下房屋安全管理工作的需要,亟待加以修改、补充和完善。具体分析如下:

1.关于《细则》的合法性

《细则》是由无锡市房屋安全管理处负责起草,经过充分的调研论证和征求意见,于2013年4月26日经市人民政府第14次常务会议审议通过,以市人民政府令形式予以公布。《细则》的制定主要依据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国建筑法》、国务院《建设工程质量管理条例》《无锡市城市房屋安全管理条例》等上位法。除《建设工程质量管理条例》于2017年经国务院修改外,其他上位法并未进行修改,从总体上看,《细则》与上位法基本一致。2012年12月19日,国家财政部、发改委联合发布了《关于公布取消和免征部分行政事业性收费的通知》(财综【2012】97号),取消了房屋安全鉴定相关费用,《细则》关于“房屋安全鉴定,按照省、市物价部门核定的行政事业性收费标准收取相关费用”的规定,应当与国家规定保持一致。

2.关于《细则》的合理性

(一)《细则》的出台目是为了加强我市的房屋安全管理,维护我市社会公共安全,体现了公正、公平原则。

(二)《细则》中所采取的措施是必要的、适当的。近年来,我市城市建设步伐不断加快,一些问题和突发事件时有发生。例如:地铁建设、深基坑开挖施工对周边既有房屋产生安全影响;公共场所因多次变更经营权及经营内容,反复装修,拆改结构,严重削弱了房屋整体性能;我市每年发生的火灾有数百起,且大部分因火灾受损的房屋仍将继续使用。这些不断出现的新问题,致使房屋安全管理工作的难度加大,甚至产生社会矛盾、纠纷。针对新的形势,《细则》细化了《条例》中的房屋结构安全、房屋安全鉴定、房屋危险防治、白蚁防治等重点工作环节。例如:在房屋结构安全中,《细则》第十条规定“房屋所有人、使用人实施房屋结构改造的,应当按照规定申请房屋结构改造安全许可。”在房屋危险防治中,《细则》第十六条规定“房屋因结构改造需采取加固、修复措施的,应当由房屋原设计单位或者具有相应等级资质的设计单位出具设计方案。加固、修复应当由具备相应建筑施工资质或者具备专业资质的施工单位按照设计方案施工”,以应对我市房屋安全管理不断出现的新情况。

(三)《细则》和《条例》中法律责任的设定与违法行为的性质、情节、社会危害程度相当。随着市民房屋安全意识的不断增强,针对违法行为的投诉举报也与日俱增,近年来共计受理举报投诉超过两千起。《细则》中并没有设定具体的法律责任,但根据《细则》第二十九条“违反本实施细则规定的行为,按照《条例》的有关规定进行处罚”的规定,法律责任按照《条例》执行。目前,针对我市的房屋安全违法行为,市住房城乡建设局与各区人民法院积极沟通,探索出了一套高效易行的查处流程。对违法事实清楚、证据确实充分的案件,由市住房城乡建设局作出《责令限期改正决定书》,责令当事人限期改正违法行为,逾期不改正的直接申请人民法院强制执行。该流程优化了执法流程,缩短了执法周期,先后已有五十余宗案件按此流程圆满结案,有效的遏制了房屋安全隐患。

3.关于《细则》的协调性

《细则》的制定除相关上位法外,参考了我市《关于加强老旧房等重点房屋安全管理的意见》(锡政办发[2011]216号)、《关于认真做好〈无锡市城市房屋安全管理条例〉修改后贯彻实施工作的意见》(锡房规发[2011]1号)文件的相关内容。通过法规文本的对比分析,《细则》在立法当时与同位阶的其他规章、规范性文件之间不存在冲突,与相关制度之间相互衔接,配套制度较为完善,但出现了与其他规范性文件相冲突的条款,2017年6月1日,市物价局依据省政府《关于进一步深化价格改革切实加强价格监管的意见》,发布了《市物价局关于取消和降低部分收费项目及标准的通知》(锡价服[2017]49号),该通知取消了房屋装修相关技术服务费用,自此无锡市房屋安全鉴定中心职能发生转变,房屋相关技术审定实行市场化操作,对此应在《细则》中对相关条款进行修改。

4.关于《细则》的操作性

通过近五年的工作实践看,《细则》在制度设计上具体可行,措施便民、高效,操作程序正当、易行,具有较强的可操作性。当然,在实施过程中也出现了一些新情况,比如:由于《细则》实施单位机构职能的转变,需要推进房屋安全鉴定的市场化,对鉴定、加固设计单位进行名录化管理,目前由于缺乏具体的管理规定,导致名录管理工作不够细致完善。另外,在房屋安全信息管理平台建立方面,新的江苏省城市既有房屋安全管理信息系统仍处在使用培训阶段,目前尚未得到有效落实。

5.关于《细则》的规范性

《细则》按照《条例》的立法章节流程共分为三十二条,立法技术规范,逻辑结构严密,条文表述准确,从而在规范性方面保证了《细则》的有效实施。从当前的标准和要求来看,结合2009年全国人大法工委《立法技术规范(试行)(一)规范》、2011年《立法技术规范(试行)(二)规范》的规定,《细则》在立法技术的规范性方面还有进一步改进的空间。例如:目前《细则》不分章节,条款结构不够清晰,建议分章表述,与《条例》的章节保持一致。

6.关于《细则》的绩效性

总体上,《细则》的出台和施行,实现了预期立法目的,解决了房屋安全管理中存在的具体问题,取得了较好的绩效。实施后取得的经济社会效益远高于其制定和执行的成本,但同时在实施中也存在一些问题亟需解决。具体分析如下:

(一)房屋安全网格化管理日渐成熟

城市房屋量大面广,在房屋安全管理工作中涉及到检查监督、安全使用、危房治理、应急抢险等诸多内容,只有各级政府和有关部门齐抓共管,才能保障房屋安全。根据《细则》第三条 “房屋安全管理遵循预防为主、防治结合、规范使用、确保安全的原则,实行属地管理、条块结合、以块为主的管理方式”的规定,进一步细化明确了各级政府、有关部门和街道办事处的具体工作职责,在全市范围内逐步构建起当地政府组织牵头、房管部门业务指导、基层协助配合的“三位一体、盖边沉底”的管理模式。此外,进一步充分发挥街道、社区以及物业服务企业工作人员作为定点联络员的重要作用,建立健全了动态巡查和受理举报相结合的监控机制,有效消除了房屋安全管理的盲区和死角,推动了房屋安全管理工作不断深入细化。

(二)违法装饰装修行为得到有效遏制

房屋装饰装修活动与房屋安全息息相关。近年来,无设计加固方案,未经审批擅自改变房屋使用用途、加层或增大房屋荷载、私拆乱改等行为屡禁不止,对房屋整体性、稳定性、抗震性等问题产生了比较严重的影响。根据《细则》第十条“房屋所有人、使用人实施房屋结构改造的,应当按照规定申请房屋结构改造安全许可”的规定,从源头上有效遏制了违法装修行为。同时,在《细则》明确具体责任人的基础上,连续数年开展“房屋结构安全进万家”主题实践活动,发放《便民服务指南》近两万册。全市房屋装饰装修安全管理形势持续好转,因违法装修行为产生的邻里纠纷、社会矛盾也随之大量减少。

(三)实施中存在的问题和解决建议

在总结近年来房屋安全管理工作取得进步的同时,《细则》在实施过程中也暴露了一些问题,具体分析如下:

一是《细则》和《条例》中对市、区房屋安全行政主管部门、街道办事处(镇人民政府)、社区居(村)民委员会、物业服务企业的具体职责规定不够细化,属地管理工作不够健全和稳定。其中,以街道办事处(镇人民政府)尤为突出,日常经费投入和人员均不足,全市房屋安全管理队伍工作的整体合力有待进一步加强;二是《细则》中涉及的房屋安全鉴定工作具有技术密集型特点,现有的房屋安全鉴定专业技术方面的人才力量略显单薄,技术创新工作收效甚微;三是房屋安全管理作为一项市级行政权力,执法权处罚权并未下放至各市(县)区,造成管理和执法的事权不对等,执法力量较弱。

综上所述,针对《细则》绩效性方面存在的管理和执法的事权不对等,执法力量较弱问题,建议市、区人民政府加强对辖区内房屋使用安全管理工作的组织和领导,建立统筹管理、分级负责、综合协调、社会参与的房屋安全管理体系,保障经费投入,通过委托、授权等方式下放许可与执法权限,加强安全管理执法力量。

三、处理意见和建议

近年来,随着经济社会的不断发展变化,房屋安全管理日趋重要,结合本次全面、系统的评估,建议对《细则》进行修改。

(一)《细则》虽然对行政管理部门职责进行了细化,明确了“属地管理、条块结合、以块为主”的管理方式,但各部门之间的具体职责分工仍未明确到位,为进一步明晰全市房屋安全分级管理责任体系,具体建议如下:

 将《细则》第五条“市房产行政管理部门负责本实施细则的实施工作。市(县)、区房产住建行政管理部门按照各自职责分工,负责本辖区内的房屋安全管理工作。”修改为“市房产行政管理部门是本行政区域内房屋安全管理的主管部门。主要承担以下房屋安全管理职责:(一)宣传贯彻国家、省、市关于房屋安全管理的法律、法规、规章;(二)制定本市房屋安全管理相关政策;(三)对全市房屋安全管理进行监督检查和业务指导;(四)负责全市房屋安全鉴定、白蚁防治的行业管理。

市(县)、区房产行政管理部门主要承担以下房屋安全管理职责:(一)贯彻落实关于房屋安全方面的法律、法规、规章制度,组织房屋安全宣传教育;(二)负责做好辖区内房屋装饰装修监督管理工作,指导物业服务企业、居民委员会、村民委员会办理住宅室内装饰装修登记;(三)指导镇人民政府、街道办事处对辖区内房屋进行安全排查;(四)指导督促镇人民政府、街道办事处开展房屋安全管理;(五)负责受理辖区内房屋安全方面的信访和举报投诉,根据职责范围查处违反《条例》规定的行为。”

(二)针对《细则》与市物价局发布的《市物价局关于取消和降低部分收费项目及标准的通知》存在相冲突的问题,建议将《细则》中与之相冲突的条款予以删除,具体修改建议如下:

1.将《细则》第六条“市、市(县)房产行政管理部门所属的房屋安全管理机构、白蚁防治管理机构具体负责本辖区内房屋安全的日常管理工作。市、市(县)房产行政管理部门可以委托其所属的房屋安全管理机构进行房屋结构改造安全许可审核;委托所属的白蚁防治管理机构受理白蚁防治单位备案申请。市房屋安全管理机构负责全市房屋安全鉴定人员的业务培训、考核和资格审查工作。”修改为“市、市(县)房产行政管理部门所属的房屋安全管理机构、白蚁防治管理机构按照职责具体负责本辖区内房屋安全的日常监督管理工作。市房屋安全管理机构负责全市房屋安全鉴定人员的业务培训、考核和资格审查工作”。

2.将《细则》第十条“房屋所有人、使用人实施房屋结构改造的,应当按照规定申请房屋结构改造安全许可。房屋所有人、使用人可以书面委托房屋安全管理机构代为申请房屋结构改造安全许可。”修改为“房屋所有人、使用人实施房屋结构改造的,应当按照规定申请房屋结构改造安全许可。”

(三)通过本次评估工作,同时发现《条例》中也存在着一些管理体系不健全、执法效能不高、危房治理责任不明确等问题。此外,《条例》中还存在着一些与目前实际情况相冲突的内容,如房屋安全鉴定相关费用的取消、房屋装饰装修等安全审定工作的市场化、缺乏对危房的解危及应急机制等。鉴于《条例》已经列入无锡市人大2019年调研项目,《细则》作为配套规章,届时将根据《条例》的修改作出相应调整,使之能更好地规范房屋使用安全,进一步提高城市房屋安全现代化治理能力,顺应我市社会经济发展、行政体制改革的需要。

四、其他需要说明的问题

没有需要说明的其他问题。

                            

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