《无锡市电梯安全监督管理办法》立法后评估报告已经市政府同意，现予以公布。

　　为全面了解《无锡市电梯安全监督管理办法》（以下简称《办法》）的实施情况，总结工作经验，提高立法工作水平，按照《无锡市规章立法后评估办法》（市政府第142号令）相关规定和《市政府关于印发无锡市人民政府2017年度立法工作计划的通知》（锡政发〔2017〕72号）的安排，市质监局组织开展了《办法》的立法后评估工作，市政府法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将评估情况报告如下：

　　一、《办法》后评估工作的基本情况

　　一是成立立法后评估工作小组。市质监局成立分管局长为组长，相关处室成员参加的后评估工作小组，保障立法后评估工作。

　　二是制定后评估实施方案。方案从评估标准、评估内容、评估方法、评估步骤等方面对评估工作提出了详细的计划。

　　三是评估工作坚持参与主体的多元化、评估方法的多样化、评估内容的重点化。参与评估主体的多元化：评估期间，共有2家电梯制造单位、5家电梯使用单位、4家电梯维保单位、3家电梯检测单位从不同的方面反映了对《办法》实施情况和意见，并广泛征求群众意见；评估方法的多样化：评估采用座谈会、发放纸质征求意见稿、网上征求意见等方式，方便社会各界群众提出意见；评估内容的重点化：重点评估《办法》对电梯安全监管产生的效果、《办法》与《特设法》不一致之处、《办法》的可操作性等方面的内容。

　　经过对评估实施过程中形成的材料信息等进行整理、分析，形成评估报告。

　　后评估方式

　　（一）实地走访。根据《办法》中的各项规定，实地走访单位二十多家，查看电梯使用情况、电梯定期维保记录、电梯检测报告以及电梯大修基金使用情况等，与企业领导以及工作人员交换意见，记录《办法》在实际运用当中遇到的问题、难处以及改进建议，其中有8家企业填写反馈“《办法》征求意见表”，提出了如何加强安置房小区和公共场所的电梯安全管理、推进行业诚信体系建设等十二条建议意见，是后评估工作非常重要的依据。

　　（二）运用新媒体公开征集社会公众意见。 根据评估的要求，经调研小组研究讨论，在市质监局网上发布有关《办法》实施情况的征求意见通知，公开征集社会公众意见。采用问卷调查方式，通过官网页面、微信等新媒体对监管人员、检验人员、使用单位、维保单位等不同人群进行调查，征集各方意见，全面了解《办法》实施的基本情况。

　　（三）座谈会。根据通知要求，先后召开《办法》立法后评估座谈会5次，邀请基层市场监管部门，无锡日立、捷安电梯等维保单位，太湖世家、怡庭物业等管理单位，以及检验机构参加，分析《办法》贯彻实施过程中存在的问题，提出改进意见，共同探讨解决办法。

　　（四）运用大数据和文献搜索。通过分析全国各地特种设备安全监察机构发布的电梯安全统计数据，查阅现行法律、法规、规章，分析电梯主流技术刊物的电梯安全监管研究报告，汇总电梯安全领域的新问题和值得借鉴的先进方法。

　　二、《办法》评估结论以及分析评价

　　通过评估，我们认为《办法》制定内容合法，符合无锡市电梯监管实际需要，《办法》颁布实施至今，得到切实有效实施，取得了很好的效果，《办法》标志着无锡市电梯安全监管迈上了新台阶，基本实现了《办法》的立法目的和社会效益。在预防和减少电梯事故，提高群众安全乘坐电梯等方面发挥了重要的作用。

　　（一）关于《办法》的合法性。《办法》的制定主体适格，制定程序规范，制定内容合法。《办法》的制定主体为市政府，根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，较大的市人民政府有权制定规章。《办法》由市质监局负责起草，并经过充分的调研论证和征求意见，报市政府常务会议审议通过并对外公布，规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的规定。《办法》在2013年实施时，主要依据是国务院《特种设备安全监察条例》、《江苏省特种设备安全监察条例》。2013年6月，《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特设法》）发布，自2014年1月1日起施行；2015年3月《江苏省特种设备安全条例》发布，自2015年7月1日起施行。从总体看，《办法》与上位法基本一致，但是，也存在部分内容和现在社会发展情况不一致之处，罚款幅度也与上位法有所不同。比如《办法》第二条“在本市行政区域内从事电梯的生产（含制造、安装、改造、维修）、销售、使用、日常维护保养、检验检测和监督管理，应当遵守本办法”，但根据《特设法》第二条，法律适用范围包括生产、经营、使用、检验、检测和特种设备安全的监督管理，《办法》的适用范围应当依法调整。还比如《办法》第三条“市和市（县）、区质量技术监督部门（以下简称质监部门）是本行政区域内电梯安全监督管理工作的行政主管部门”，目前无锡市的监管机构情况已经发生改变，区县市场监督管理局成为了电梯安全监督管理部门等等。

　　（二）关于《办法》的合理性。《办法》在总体上符合适当性、必要性原则，进一步规范了电梯制造、销售、使用企业的行为，规范了市场，使群众受益。例如《办法》中创新提出鼓励使用单位参加电梯责任保险，目前无锡市垂直乘客电梯的保险覆盖率已达80%以上，电梯保险的事前预防和事后补偿优势也有所凸显。通过政府、维保、使用三方出资的形式，让各方都能落实自己的责任，对电梯安全工作更加重视。同时无锡市越来越多的使用单位还能享受一项新颖而特殊的服务——“安保互动”，由保险公司组织专家对承保的电梯进行安全服务，发现问题、评估风险并给出改善型建议，从而提升电梯单位安全意识和管理水平。在问卷调查中，78%的调查者给无锡市的电梯保险点赞。

　　当然随着现实电梯监管情况的变化，《办法》也存在着一些需要改进之处。例如无锡市的电梯应急救援已经从110救援模式转变成96333救援模式，救援模式发生了很大的变化，救援主体也从以前的网格救援单位变成签约维保单位，因此《办法》中救援主体和职责、人员的相关职责有必要进行适当修改。

　　（三）关于《办法》的协调性。通过法规文本的对比分析，《办法》中的相关规定与《无锡市特种设备安全管理办法》等同位阶的法律规范或配套的规范性文件比较衔接，不存在明显相互抵触和冲突的现象。例如《无锡市特种设备安全管理办法》第二十四条要求使用单位在人员密集时配备现场安全管理人员，与《办法》要求使用单位保证在用电梯处于安全运行状态的说法保持了高度的一致。

　　（四）关于《办法》的操作性。通过三年来的工作实践，《办法》总体上在制度设计上具体可行，措施便民、高效，操作程序正当，较为易行。例如，《办法》中第七条“学校、社会团体、物业服务企业、电梯日常维护保养等单位，应当开展法律法规和电梯安全知识的宣传、普及，倡导文明乘梯，增强公众安全意识和自我保护能力。”《办法》颁布实施后，质监部门通过召开宣贯会，详细介绍《办法》修订出台的背景、目的、意义以及主要内容，形成了良好的舆论环境。各级电梯安全监管部门、电梯检验机构充分利用“安全月”、“质量月”、“法制宣传日”等时机，利用报纸、电视、网络、广场宣传、走访社区、走访企业等形式，广泛宣传《办法》。在2017年6月由市质监局组织的“百家维保单位进社区活动”，有近一百家维保单位进入到各小区进行宣传，引起了各大新闻媒体的关注，也为《办法》的贯彻实施奠定了广泛的社会基础。根据问卷调查反馈，超过80%的市民参加过各类电梯宣传活动，通过监管人员加大宣传力度，全社会安全意识不断增强。当然也存在一些条款需要进一步细化，例如《办法》第十四条第（五）项电梯使用单位要确保电梯安全运行的通风、温度、湿度、照明等环境要求，而在实际执法过程中因为没有细化标准，缺乏操作性。

　　（五）关于《办法》的规范性。通过分析《办法》条文的用语、条文之间的关系，评估小组认为《办法》在框架体系、条文表述等方面均符合立法要求，立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确，对实施管理、法律责任等方面作出了具体规定。总体而言，《办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章，便于理解和执行。但由于《办法》制定时间较早，已不能适应当前电梯安全管理工作的要求。例如《办法》中“质监部门”与目前区县地方电梯监管部门有所不同，电梯应急救援模式也发生了很大变化，从110网格救援转变为电梯维保单位救援。

　　（六）关于《办法》的绩效性。《办法》的出台和施行，对上位法作出了适当且必要的补充，进一步规范和加强了无锡市的电梯管理，十分及时。目前，无锡市有近八万台电梯，电梯数量甚至超过了某些西部省份全省电梯数量。《办法》实施以来，随着市场监督管理分局的成立，电梯安全监管力量大大增强，每年的电梯检查数量、发现和消除的隐患也在逐年增加，特别是对故障率高、投诉率高的单位加大检查力度，严查不诚信维保单位的违法行为；每年市质监局都会组织对所有电梯维保单位的维保质量进行抽查，对维保单位违反技术规范进行保养的行为，进行严肃查处， 2015至2016年，市质监局对处罚的维保单位进行登报公示，对无锡市的电梯维保市场从严监管，保障无锡市电梯安全。

　　根据《办法》规定，在加强电梯监管检查的同时，不断完善电梯安全管理各项制度：制定《无锡市电梯物联网设备技术规范（试行）》和《无锡市电梯物联网设备验收规范（试行）》，在公共场所和新安装住宅电梯配备具有运行数据采集功能的运行监视系统，并与电梯日常保养单位联网，通过物联网技术不断提升电梯安全管理的能力和水平；出台《外地在锡电梯维保单位备案管理办法》，对外地维保单位的人员和场所进行统一管理，防止电梯维保单位出现以修代保，低价竞争等情况；制定《无锡市电梯维保单位考核办法》，对无锡市所有维保单位的维保质量进行考核，督促维保单位努力提高电梯维保质量。一系列配套文件的出台为《办法》的落实提供了制度保障，使得电梯安全管理体系初步建立。

　　《办法》第二十九条第三款提出，“质监部门应当建立电梯应急救援社会网络并指导运行，及时、有效救援电梯安全突发时间”。随着无锡市电梯数量的不断增多，困人事件时有发生，为提高被困人员的救援率，切实掌握无锡市电梯救援情况，市质监局建设了96333电梯应急救援平台，全市共有6万余台电梯接入了平台。2017年1至9月，平台共接到求助电话5000多个，从平台接到电话到现场应急救援平均时间为10分钟，真正做到了快速精准救援。同时通过对困人率等数据的分析，对维保单位的维保质量也能有一个初步的判断。问卷调查的数据显示，已有超过半数人发生困人时会首先想到拨打96333电话。

　　从公众的反映可看出，通过质监部门和社会各界的共同努力，《办法》各项规定得以有效实施并解决实际问题。通过对《办法》进行立法后评估，评估小组认为《办法》的整体符合立法要求，实现了预期的立法目的，实施五年多来在电梯安全监管中发挥着积极的作用，但是随着经济社会的快速发展，《办法》在实施方面也面临着新情况、新问题，经评估小组讨论并报市质监局党组讨论决定，建议适时对《办法》进行修改。

　　三、对《办法》的建议

　　（一）建议建立维护保养单位的计分管理制度和失信企业惩戒制度。随着经济社会的发展，无锡市电梯数量增长很快，维保单位数量也超过了150家，并且存在维保质量良莠不齐的情况。根据《特设法》第九条“推进行业诚信体系建设，提高特种设备安全管理水平”的要求，增加计分管理制度和惩戒制度。通过开展电梯维保单位的维保质量抽查，打击各类违法违规行为；同时强化维保单位的信用管理,按规定及时上传、公布不良行为记录,将电梯相关企业的质量安全诚信信息纳入电梯招投标评审内容。

　　（二）建议加强安置房小区电梯的安全管理。从调研情况看，某些区域的安置房小区电梯所签订的维保单位星级普遍不是太高，维保价格也低于全市平均水平；同时通过“12365”和“96333”的投诉举报情况来看，安置房小区电梯投诉率处比较高。因此建议对安置房小区等政府投资项目，使用较高星级的维保单位进行保养，通过综合考虑维保单位的星级、服务水平、技术水平来选择维保单位，而不仅只考虑最低价中标这种方式。

　　（三）建议增加各行业主管部门的相应职责。按照管行业必须管安全的要求，各职能部门应当加强电梯的安全管理。例如住建部门应当加强对电梯工程设计的审查以及电梯机房、井道、底坑等土建工程的质量监督，同时加强对物业单位的培训管理，提高其电梯安全管理水平；商务、旅游、教育、卫生等行业主管部门也要加强对各自行业的管理教育培训，避免电梯安全事故，营造和谐社会氛围。

　　（四）建议增加公共场所电梯安全管理的相关规定。公共场所的电梯由于其负载大、运行时间长，维保工作相当重要，一旦发生事故，后果难以想象。建议对位于学校、幼儿园及医院、车站、地铁站、机场、客运码头、商场、体育场馆、展览馆、公园会展中心、旅游景区等公共场所的电梯，由电梯制造企业或其授权、委托的单位进行维护保养；在人员密集场所的电梯出入口和有条件的住宅小区配置视频监控探头；在人流高峰时段，安排专人进行值守，疏导客流。

　　（五）其他建议。建议根据《特设法》和现实工作需要，修订部分内容，如上文所述的《办法》适用范围的修改，“质监部门”修改为“电梯安全监管部门”；《办法》设定的处罚罚款额度与《特设法》有差距，也建议修订；特别建议修改《办法》第十四条关于电梯运行条件的相关条款，增加“在机房温度到不到要求情况下加装空调”的内容，从实践情况看，夏季是电梯故障的高发期，由于机房处于顶楼，通风不畅，导致机房温度很高，容易造成电梯主机死机。因此在机房温度达不到要求的地方增设空调可以改善电梯主机的运行环境，降低电梯故障率。