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《无锡市城市地下管线管理办法》立法后评估报告

发布时间:2018-06-26    浏览次数: 【字号:默认 特大

  《无锡市城市地下管线管理办法》立法后评估报告已经市政府同意,现予以公布。

  为全面了解《无锡市城市地下管线管理办法》(以下简称《办法》)规划管理部分的实施情况,总结工作经验,提高立法工作水平,按照《无锡市规章立法后评估办法》(市政府第142号令)相关规定和《市政府关于印发无锡市人民政府2017年度立法工作计划的通知》(锡政发〔2017〕72号)的安排,市规划局、市城管局组织开展了《办法》的立法后评估工作,市政府法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将评估情况报告如下:

  一、评估工作基本情况

  根据规章后评估工作相关要求,市规划局、市城管局作为《办法》(规划管理部分)立法后评估工作的主要实施机关,重点开展了以下几方面工作:

  (一)成立领导小组。市规划局、市城管局成立了主要领导任组长,分管领导任副组长,各处室负责人、各分局局长为成员的立法后评估工作领导小组,从组织上保障了立法后评估工作的顺利开展。

  (二)制定评估方案。方案从评估原则、评估标准、评估方法、评估步骤、工作要求等方面对评估工作提出了详细计划,明确工作内容、时间节点、质量要求,确保《办法》立法后评估工作的顺利推进。

  (三)意见征集与研究。评估小组制作了立法后评估调查问卷,通过网站发布、书面发函、走访座谈等形式,向社会公众、行政管理相对人、相关政府部门征求意见和建议,共收集调查问卷158份。

  (四)进行分析评价。按照评估内容和工作要求,收集比对相关法律、法规、规章及规范性文件的规定,结合各方面反馈的意见和建议,联系工作实际,进行全面分析研究,形成初步评估结论。

  (五)形成评估报告。评估小组将初步评估结论上报市规划、市城管局办公会议研究论证,提出处理意见,形成评估报告。

  二、评估结论以及分析评价

  通过归纳汇总所收集到的意见和建议,按照评估标准逐项分析,得出初步评估结论,经市规划、市城管局办公会议研究论证后认为,《办法》需要根据国家、省相关要求,结合我市城市地下管线规划管理工作实际进行必要的修改,补充完善和细化相关条款内容,城市地下管线城市管理部分内容继续施行。

  《办法》于2011年4月8日,经市人民政府第35次常务会议审议通过,并于2011年6月1日起施行。《办法》中规划管理部分结合地方实际,从管线规划编制、建设工程规划许可证的核发、放线验线、规划竣工核实、管线信息系统建设等方面对地下管线规划管理作出了具体规定。实施以来,对规范我市地下管线建设与管理起到了积极的促进作用。随着经济社会和城市快速发展,国家、省和市先后出台了一系列政策,进一步加强城市地下管线建设管理,《办法》已不能很好的适应新时期下地下管线管理要求和规划管理实际。具体分析如下:

  (一)关于《办法》的合法性

  《办法》的制定主体适格,制定程序规范,制定内容合法。《办法》的制定主体为市政府,根据《中华人民共和国立法法》的相关规定,设区的市人民政府有权制定规章。《办法》经征求意见后报市政府常务会议审议通过并对外公布,规章的立法程序符合《规章制定程序条例》的规定。《办法》中规划管理部分制定的主要依据是《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《无锡市城市道路管理条例》等法律法规。经过比对分析,《办法》制定的依据中,仅《城乡规划法》于2015年进行了部分修订,且修订内容不涉及《办法》的相关规定。总体而言,《办法》中关于规划管理部分的内容符合现行的《城乡规划法》、《江苏省城乡规划条例》、《无锡市城乡规划条例》、《无锡市城市道路管理条例》等相关法律法规的规定,不存在抵触。

  (二)关于《办法》的合理性

  《办法》中关于规划管理部分的内容在制定时结合我市规划管理实际,明晰了行政主管部门、管线建设单位、产权单位、管理单位以及其他相关部门的权责,基本体现了公平、公正原则。《办法》所采取的措施是必要和适当的,如第二十七规定地下管线发生故障、险情时应先行组织抢修,该规定对于及时消除安全隐患、维护群众生命财产安全是十分必要的;该条同时规定了管线应急抢修完成后应补办手续,对于加强管线规划管理具有合理性和必要性。《办法》第三十三、三十四、三十五、三十九条是关于违反管线规划管理规定的罚则,处罚条款内容符合上位法的规定,法律责任的设定与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。

  (三)关于《办法》的协调性

  通过对比分析,《办法》在实施初期与我市制定的其他政府规章及规范性文件不存在明显冲突。但随着城市建设快速发展,国家和省、市地方政府先后出台了一系列政策,进一步加强城市地下管线建设管理:《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)、《省政府办公厅关于加强城市地下管线建设管理的实施意见》(苏政办发〔2014〕110号),我市也出台了《无锡市地下管线建设管理规定》(锡政办发〔2015〕141号);住房和城乡建设部目前正在研究制定《城市地下管线管理条例》,已形成了征求意见稿。与上述文件进行比对,《办法》部分内容明显不相协调。一是关于综合地下管廊。国家和省正在大力推进城市地下综合管廊建设,住建部起草的《城市地下管线管理条例》(征求意见稿)也针对综合管廊设置了专门章节,《办法》关于综合管廊的内容过于薄弱,缺乏具体规定,难以指导和推动综合管廊的建设和管理。二是关于地下管线普查和信息系统建设。国家、部、省用专门章节作出规定,确定普查工作由政府牵头,各部门配合实施,并对管线普查和信息系统运维作了明确的经费保障规定,而《办法》仅在第六条进行了原则性规定,未明确普查工作机制和相关经费保障。三是关于定期巡查制度。为了保障城市管线安全运行,切实消除安全隐患,国家和省均要求开展地下管线定期排查,清理拆除占压地下管线的违法建(构)筑物,清查、登记废弃和“无主”管线,《办法》对此未作相关规定,内容上需要进一步加强协调。

  (四)关于《办法》的操作性

  通过对《办法》中规划管理部分内容的评估分析,有关规定可操作性有待加强,需要结合实际,作进一步修改完善。如《办法》第十二条规定了区级和市级管线的报送,但由于没有明确的区级地下管线管理部门,由区政府向市规划、建设、管线行政主管部门报送的规定基本上不具有可操作性。《办法》第十五条规定地下管线开工前,建设单位应当“在委托具有相应资质的测绘单位放线后,依法向规划行政主管部门申请验线。符合要求的,方可开工”,第十六条规定“未经核实或者经核实不符合规划条件和规划许可内容的,不得组织竣工验收”,这两条规定在实际工作中的可操作性不强。一方面是由于管线建设具有特殊性,无需办理产权登记,所以管线建设单位主动申办手续的意识不强,另一方面是由于后续监管缺乏有力的抓手,导致了放线验线和规划核实制度执行较为薄弱,也使得地下管线规划资料难以及时获取和更新。

  (五)关于《办法》的规范性

  通过分析《办法》条文的用语,比对《办法》条文之间的关系,可以看到《办法》在框架体系、章节设置、条文表述等方面均符合立法要求,立法技术规范、逻辑结构严密、表述内容准确,在上位法的框架下对地下管线的规划编制、规划管理、违法责任等方面作出了具体规定。总体而言,《办法》是一部用语规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

  (六)关于《办法》的绩效性

  《办法》在实施过程中得到了社会的普遍认可,建设单位申办规划手续的意识有了明显提高,全市管线类建设工程规划许可的颁发量与之前相比有了较大增长。据初步统计,《办法》实施前,管线工程年均办件量约100余件,《办法》实施以来,管线工程办件量累计达1500余件,年均办件200余件,较之前有大幅增长。《办法》在促进管线规划管理,规范我市地下管线建设,保障城市安全运行方面具有明显的成效。但在实际中,仍不同程度地存在地下管线未批先建、野蛮施工挖断管线、重复开挖敷设管线、未按规定报送管线竣工验收资料等情况。因此,《办法》对管线规划验线与核实手续履行、管线竣工资料报送、违法行为查处等方面的制度设计仍需进一步加强。

  三、处理意见和建议

  《办法》在制定时,围绕规划管理实际,注重制度设计,讲求实施效果,具有一定的前瞻性。《办法》的实施对于规范我市地下管线规划建设,保障地下管线及城市基础设施安全运行,增强政府应对公共危机的能力,提高城市综合承载能力,起到了积极的促进作用。但随着经济社会的快速发展,《办法》部分内容与国家、部、省的相关要求难以协调,部分规定可操作性不强,已不能很好的适应新时期下的规划管理实际,有必要对《办法》作适时修改。

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