《无锡市建设工程文明施工管理办法》立法后评估报告已经市政府同意，现予以公布。

　　为全面了解《无锡市建设工程文明施工管理办法》（以下简称《办法》）规划管理部分的实施情况，总结工作经验，提高立法工作水平，按照《无锡市规章立法后评估办法》（市政府第142号令）相关规定和《市政府关于印发无锡市人民政府2017年度立法工作计划的通知》（锡政发〔2017〕72号）的安排，市住建局组织开展了《办法》的立法后评估工作，市政府法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将评估情况报告如下：

　　一、《办法》立法后评估工作总体情况

　　此次对《办法》进行立法后评估，目的是进一步了解《办法》实施后取得的成效，判断其是否实现了立法目的，总结分析其制定与实施的成功和不足，客观评价立法质量，以进一步推进《办法》的贯彻执行和完善。

　　为确保《办法》的立法后评估工作顺利开展，市住建局制定了《办法》立法后评估工作方案，成立《办法》立法后评估领导工作小组，明确了评估工作的组织领导、责任分工和工作步骤，由市住建局包鸣局长任组长，分管领导任副组长，市住建局政策法规处、质量安全处、城建处等相关处室、市建设工程安全监督站负责人担任工作小组成员。在市政府法制办的指导下开展《办法》立法后评估工作。

　　（一）召开评估工作推进会议。根据《办法》立法后评估工作方案，市住建局多次召开了由评估工作领导小组主要成员参加的工作推进会议，对评估内容、评估方法、评估步骤以及各阶段的工作重点及要求进行了明确和细化，并认真组织实施。

　　（二）进行相关文献和立法比较分析。收集了包括《建设工程安全生产管理条例》，《江苏省大气污染防治条例》，“关于印发《江苏省建筑业企业信用综合评价办法（试行）》”的通知，《建筑施工现场环境与卫生标准》，《建筑施工安全检查标准》，《省住房和城乡建设厅关于进一步加强绿色施工工程创建管理工作的通知》，《安全文明措施费管理》《关于建设工程文明施工标准化管理的通知》，《关于实施建筑工程开工前施工现场临时设施备案管理的通知》，《上海市建设工程文明施工管理规定》，《南京市工程施工现场管理规定 》以及其一些规定实施细则和周边城市现行有效的建设工程文明施工管理方面的法规、规章及规范性文件，对照评估内容和评价体系进行分析研究，从合法性、合理性、协调性、操作性、规范性等方面对《办法》进行认真比对。

　　（三）组织开展实证调查。针对《办法》所涉及的参建各方主体，设计了《无锡市建设工程文明施工管理办法》评估问卷，结合走访调研和座谈，分别向行政管理部门、建设单位、监理单位、施工单位等发放了1000份，并在市住建局门户网站上发布调查问卷，公开征集社会公众对《办法》实施的相关意见。力求多角度、全方位地掌握社会各界对《规定》实施绩效、存在问题的评价以及对今后工作的建议。

　　二、《规定》评估结论及相关的分析评价

　　《办法》于2011年2月9日经市人民政府第33次会议审议通过，无锡市人民政府令第120号，于2011年2月17颁布，2011年5月1日起施行，是我市出台的专用于指导和规范建设工程文明施工管理行为的政府规章。《办法》对我市新建、改建、扩建的房屋建筑、市政道桥工程、城市轨道交通工程和建（构）筑物拆除活动中提高文明施工监督管理，提高文明施工管理水平，维护城市环境整治，创建全国文明城市起着积极的促进作用，有效保障施工现场环境卫生和维护施工作业人员身体健康，并有效改善市容环境和面貌。真正让市民在享受城市建设成果时，能感受到一个为民、利民、便民，整洁宜人的生活环境。

　　（一）关于《办法》的合法性。《办法》在制定时，我们在认真调查研究的基础上，借鉴了《中华人民共和国大气污染防治法》、《无锡市城市市容和环境卫生管理条例》、《无锡市建设工程安全生产管理条例》、《建筑施工安全检查标准》（建设部颁布的强制性标准JGJ59-99）、《建筑施工现场环境与卫生标准》（建设部颁布的强制性标准JGJ146-2004）、《建设工程安全生产管理条例》、《无锡市市容和环境卫生管理条例》、《市政府办公室关于开展建设工程文明施工专项整治工作实施意见》和参照其他一些省市文明施工的有关法律法规的立法经验，结合我市建设工程施工实际情况，对一些规定上升为法规，提出了一些具体和必要的措施，对上位法进行补充，能更切合实际地解决我市工程建设中文明施工面临的具体现实问题。如：《办法》第九条明确了“安全文明施工措施费为不可竞争费用，建设单位在编制工程概算、预算时，应当按照国家、省、市有关规定，确定安全文明施工措施费用，并在招标文件和工程承发包合同中，单独开列安全文明施工措施费用。安全文明施工措施费用由基本费、考评费、奖励费三部分组成”。第十条“建设单位在建设工程开工前，应当预付不少于基本费60%的现场安全文明施工措施费，并按照合同约定及时向施工单位支付安全文明施工措施费用，施工单位应当将安全文明施工措施费专款专用”。第十三条“监理单位应当将文明施工纳入监理范围，并对施工单位安全文明施工措施费用的使用、文明施工措施落实等情况实施跟踪监理”。第十四条“建设单位、工程造价咨询单位在审核工程竣工结算时，应当依据市、市（县）工程造价管理机构出具的<现场安全文明施工措施费测定表>确定费率，计算现场安全文明施工措施费”。工程建设文明施工的前题是费用的确定和支付方法，建设单位、监理单位、施工单位、中介机构等单位在支付形式、使用情况、结算依据上给予明确，化解了在费用上的矛盾，保障了文明施工费用的到位率，对加强我市建设工程文明施工管理发挥了非常积极的作用。另外，《办法》第五章“法律责任”对工程建设文明施工中涉及行政处罚等处理办法给出了明确裁量标准，避免了现场执法人员履职不当。

　　（二）关于《办法》的合理性。《办法》大部分内容符合上位法的有关原则，也借鉴了周边城市的管理经验，并结合近年来我市在工程建设中文明施工管理经验，针对性较强，适应了我市在创建全国文明城市、优秀城市管理先进，适应了城市建设中文明施工管理工作的需要。《办法》中确定了制定的目的，明确了适用范围，明确了市建设行政主管部门负责全市建设工程文明施工监督管理工作，同时明确了市政园林，城管、环保、公安、交通运输、水利、通信、供电、供水、供气、供热等部门和单位应当按照各自职责做好建设工程文明施工的相关工作。《办法》中对建设、设计、监理、施工单位、监督管理部门（机构）的文明施工责任和要求都予以明确。鼓励在工程施工中采取科学的施工技术，使用先进的文明施工设施，推进施工现场标准化、规范化、科学化管理，提高现场文明施工管理水平。对建设工程文明施工中作出显著成绩的单位和个人，应当给予表彰和奖励。在《办法》法律责任中对建设各方有违反文明施工的行为，责令限期整改，并设立了行政处罚条款，在法律授权的范围内给予适当处罚，符合《行政处罚法》的立法精神和原则。

　　（三）关于《规定》的协调性。总体来看，《办法》立法目的明确，章节设计合理，条文清晰，协调性较强。通过《办法》的比较分析，《办法》中提出的相关条款，明确了建设各方安全文明施工责任，设计单位是前期对毗邻建筑、周边环境、管线等提出保护责任。建设单位是首要责任，在合同中应注明列出要求和措施，双方予以明确。监理单位是监管责任，严格按照施工组织设计（方案）中的文明施工标准进行跟踪监理，对一些违规行为进行处置。施工单位是主体责任，根据工程建设合同和文明施工的承诺，按照文明施工的标准予以实施。行政管理部门（机构）是监督责任，管理部门（机构）对施工单位在工程项目整个施工过程中的现场安全文明情况进行综合评价。对施工现场进行日常巡查，抽查，督查，发现施工中有违反本《办法》情形的，应当及时制止并依法予以查处。

　　文明安全是工程施工管理的第一要点，相互兼顾，本《办法》对工程建设过程中确保施工单位自身作业安全文明，还强调了对社会的公共公益安全文明，在工程建设中的平面布置，围栏，公益宣传，扬尘控制，噪音控制，污水处理，工程运输，工程抢险，民工教育，民工生活区保障，工程防火，食品卫生，防病等。在保持《办法》出台有兼容性的同时，也丰富了工程建设文明施工规范化管理的内涵和泛指的外协。

　　（四）关于《办法》的操作性。《办法》自2011年实施以来，在工程建设的招标文件，工程合同备案，施工组织设计（方案），文明施工标准化考核，文明施工的综合评价，文明施工措施费用的审定等都有相关的执行标准和依据，经实践检验，《办法》中的条款内容既不是高不可攀，也不是低可迁就，是注重的实效，因而《办法》总体上是正当和易行。

　　如：承建2万平方米以上的房屋建筑和具有一定规模的市政道桥、城市轨道交通工程，在主要出入口以及重要管理部位设置视频监控，这与信息化管理，数字城管、物联网的技术等同步。

　　鼓励建设工地的围墙上设置公益广告，他既是创建全国文明城市的需求，又是展示城市文明的一口窗口。

　　工程运输的车辆应当符合运输要求，并随车持有相关的证明。这与我市工程车运输管理的要求基本一致，严防交通事故，严管建筑垃圾，渣土乱倒，严格车辆出入工地。

　　建设工程项目外立面紧邻人行道或者行车道的，施工单位应当在道路上方搭建坚固的安全防护棚，并设置必要的警示和引导标志。工程施工会对行人、车辆带来不便，但更不能在安全上造成危险，要在利民、便民上想的周到，服务到位。

　　施工现场生活区的设置要求，食堂卫生，“三水”保证，要体现以人为本，关心民工生活。

　　施工单位应当按照规定在施工现场建立民工业余学校。这就明确了施工单位在使用劳务人员时，应当对其进行职业道德、社会公德、文明礼貌、文明卫生，安全技术操作规程等知识教育。

　　《办法》中的一些条文与建设各方日常的文明施工工作基本要求相配套和匹配，因而在操作上符合实际性。

　　但是，我们也注意到《办法》在某些条文的实施过程中，由于未有何具体的制约措施，却未予以明确，导致其操作性存在差异和不确定。在一定程度上影响了实施效果。作为《办法》中相关内容的细化和延伸，进一步提升了《办法》的可操作性。

　　如：1、对工程建设信息化管理（视频监控）上要进一步明确与优化，应明确监控的部位，监控时长及达不到时效的处罚要求。2、对建（构）筑物的拆除工程，要进一步明确责任单位和管理职能。

　　（五）关于《办法》的规范性。《办法》的用语规范，层次分明，框架合理，总体上具有较好的逻辑性，符合立法的基本技术规范要求。主要表现在三个方面：第一，《办法》的用语较为严谨。在其起草过程中，根据市委、市政府《关于切实解决群众反映强烈的若干民生问题的实施意见》，文明施工是城市建设的一个窗口，他一直被广大市民所关心和关注，市人大、政协委员对创建文明工地提出了许多议案和建议。市政府法制部门严格遵守相关上位法、协调同位法、借鉴其他地方立法，并广泛征集社会各界意见，保证了《办法》的用语符合立法的规范要求。第二，《办法》的结构设置较为合理。《办法》全文共设五十一条，结构划分上按照开展工程建设文明施工工作的主要几方面内容有序排列，总体上从总则；建设、设计、监理单位的文明施工责任；施工单位的文明施工责任；监督管理；法律责任；附则；体系了工程建设中建设各方的职责，从工程建设的基本程序，施工的各层次，各阶段，各环节工作要求及管理规范，到相应的法律责任，都做出了明确规定，使整个规章形成了具有内在联系的、层次分明的有机整体。第三，各项基本标准、履约职责，措施要求，实现目标之间逻辑关系较为清晰，为引领，指导工程建设文明施工工作依法有序开展。《办法》对工程建设中的文明施工要求作出了具体的标准，在各施工阶段提出了相应的制度和管理措施，并确保各项标准、制度和措施有序衔接，既有相对独立性，又有相互连带性，尽量规避执行中的推逶和冲突，保持了较好的内在逻辑性与协调性。

　　（六）关于《办法》的绩效性。广泛开展法制宣传，营造良好的实施氛围。《办法》自颁布实施以来，市住建局就着手谋划学习、宣传、贯彻方案，并全面部署，精心组织。多形式，全方位、多层次开展《办法》宣贯活动。一是编印《无锡市建设工程文明施工管理办法》1万5千册，发放给设计、勘察、建设、监理、施工、监管等其他相关责任单位；二是在局、市安监网设立宣传专栏；三在建筑工地醒目位置、工地围墙张挂宣传横幅刷标语；四是组成宣贯小组，赴各建设主体进行宣贯，专题解读《办法》；五是在市中心广场、施工工地设立咨询点，进行政策咨询；六是通过媒体“政风面对面”栏目，局领导对社会民众的提问解答，帮助解决百姓实际问题。七是编印了《无锡市建设工程文明施工标准化行为指南》，以样板引路。促使建设工程各方主体正确理解、全面把握《办法》的各项规定和精神，切实担负起《办法》赋予的各项职责，履行好《办法》规定的各项义务，为全面有效实施《办法》奠定了一定的基础。

　　全面推行文明施工。建设工程因其工程量浩大、施工周期长；产品固定、队伍流动；工艺复杂、现场多变；露天作业条件差；周边环境受交通、建筑、天上，地下管线限制；有些工程建设是一个点，有些是一条线几公里，轨道交通工程30多公里，还有是整个小区50多万平方米。《办法》实施以来，我们把文明施工作为工程建设的一项重要工作内容，强化措施，全面有序推进。一是创新安全监管模式，在工程开工前期，就到现场对建设、施工、监理单位作文明施工的引导和指导，进行文明施工标准化的宣贯和提前告知。二是科技引领文明施工，根据项目的特点，内场布局，推广了车辆自动冲洗，高炮喷雾，流动洒水等装置严格控制扬尘，通过视频监控进行远程监控。三是围绕“门、墙、网、声、光、尘”等文明施工中的核心环节，对施工现场文明施工提出详细要求。四是树立典型，表彰先进，市住建局定期组织召开文明工地现场观摩会，相互交流，相互促进，相互提高。对文明施工取得实效的现场给予表彰，2015年至今有198个工地被评为省级文明工地。五是促进文明施工标准化，科学化，定型化，我市地铁工地文明施工中取得较成功经验，在全国有一定的知名度，我们以此为先导，带动房建、市政道桥工程确立看齐意识，积极参与达标。

　　依法行政加强监管。工程建设活动的特殊性决定了参与建设活动的主体众多，虽然建设工程文明施工的重点是施工现场，主要责任单位是施工企业，但与施工活动密切相关的单位却不少，它们的活动都影响着文明施工，各参建单位在整个建设工程中起的作用不同、所承担责任不同，《办法》的实施，为建设行政主管部门提供了法律支撑，通过依法行政，对违反文明施工的行为进行行政处罚，起到了震摄作用，提高了各责任单位文明施工的自觉性，建筑工地的文明施工考核，在我市创建全国文明城市活动中，基本做到了不失分和少扣分，为创建工作作出了贡献。

　　通过上述对《办法》的调研评估，经评估小组初步评定，报市住建局集体会议研究，建议对《办法》适时进行修订，使其我市建设工程文明施工管理工作的需要。

　　三、处理意见和建议

　　建议根据机构调整和“放管服”的要求，对《办法》进行相应的修改。

　　《办法》第四条第三款：市政园林、城管、环保、住保房管、公安、交通运输、水利、通信、供电、供水、供气、供热等部门和单位应当按照各自职责做好建设工程文明施工的相关工作。

　　第三款建议修改为：市政园林、城管、环保、公安、交通运输、水利、通信、供电、供水、供气、供热等部门和单位应当按照各自职责做好建设工程文明施工的相关工作。

　　理由现建设与房管已合并为住建局，把住保房管去掉，可一起定为建设行政主管部门。

　　《办法》第七条建设工程应当依法获得施工许可；同一建设工程分项发包的，均应当申领施工许可证。

　　施工现场的确定，以有关部门批准的范围为准。

　　建议修改为：第七条  建设工程应当依法获得施工许可；施工现场的确定，以有关部门批准的范围为准。

　　理由：根据“放管服”，提速行政审批时限，要求同一工程原则上只办一张施工许可。但工程中有专业工程发包的，建设、施工单位应当办理施工合同备案，在总包项目中增项分例。并办理施工安全文明监督备案，接受安全文明监管。

　　建议：项目经理是施工现场文明施工的第一责任者，要否在《办法》中设立在岗期。要求项目经理的在岗出勤率，请假程序。

　　为加强信息化管理，目前建设单位、建设行政主管部门、数字城管等都有视频监控的要求，能否考虑整合资源共享。设定监控部位，数量，监控管理制度。

　　对文明施工要加强考评，做得较好的施工单位给予表彰，鼓励他们积极创建。