当前位置:首页/专题专栏/立法后评估

《无锡市地方储备粮油管理办法》立法后评估报告

发布时间:2018-06-26    浏览次数: 【字号:默认 特大

  《无锡市地方储备粮油管理办法》立法后评估报告已经市政府同意,现予以公布。

  根据《无锡市规章立法后评估办法》(市人民政府令第142号),按照《市政府关于印发无锡市人民政府2017年度立法工作计划的通知》(锡政发〔2017〕72号)的安排,市粮食局作为《无锡市地方储备粮油管理办法》(以下简称《办法》)立法后评估的评估机关,结合近年来我市地方储备粮油工作的实际,认真开展了《办法》立法后评估工作,市法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将立法后评估工作情况报告如下:

  一、《办法》立法后评估工作总体情况

  此次对《办法》进行立法后评估,是自《无锡市规章立法后评估办法》出台以来,市粮食局首次开展地方政府规章立法后评估工作,目的是进一步了解我市粮食行政管理部门贯彻执行《办法》的总体情况,及时总结和研究规章实施中存在的问题,进一步推进《办法》的贯彻执行和修改完善。

  为了全面做好这项工作,市粮食局制定了《办法》立法后评估工作方案,明确了后评估工作的组织领导、责任分工和工作步骤。市粮食局成立了由主要领导任组长、分管领导任副组长,市局法规处、调控处、宣教处、产业处、监察支队等相关处室负责人为成员的《办法》立法后评估工作领导小组,在市政府法制办的指导下开展《办法》立法后评估工作。

  根据《办法》立法后评估工作方案,市粮食局全面开展调查研究和立法比较分析,收集现行有效的地方储备粮油管理方面的法律、法规、规章及相关规范性文件,结合省内外相关单位的成功经验,对照评估内容和要素体系进行分析研究,组织召开了县级市、区粮食局相关人员和粮食储备企业代表参加的立法后评估专题调研座谈会,进行了网上调查,听取各方面意见建议。同时委托各县级市、区粮食行政管理部门,发放并回收《办法》立法后评估调查问卷100份,并多次召开后评估工作会议,将《办法》中不适应当前粮油储备管理发展的内容进行全面梳理,研究提出相关完善措施。

  市粮食局将《办法》的立法后评估报告报送市法制办后,市法制办组织专家进行了专题评审,并将相关审核意见及专家评审意见书面反馈市粮食局,进一步进行了修改完善。

  二、《办法》实施效果的基本评价

  我市对地方储备粮管理非常重视。早在2004年,在国家《粮食流通管理条例》出台实施的同时,市政府就制定下发了《无锡市地方储备粮管理运作办法》,对加强我市地方储备粮管理,保障我市粮食安全、调控市场供求、稳定粮价起到了重要作用。但该办法是规范性文件,法律效力较低,在管理和运作中缺乏执法依据等问题。为有效贯彻落实《江苏省地方储备粮管理办法》,进一步加强我市储备粮管理,增强市政府应对粮食应急事件、保障粮食有效供给的调控能力,提高管理和运作中的可操作性,特别制定了《无锡市地方储备粮油管理办法》。《办法》的出台为我市地方储备粮油依法管理工作奠定了良好的基础,为保障我市粮食安全提供了法制保障,有效促进了我市地方储备粮油管理工作的健康发展。其主要表现在:

  (一)增强了我市粮食宏观调控能力。做好粮食宏观调控、确保粮食安全是粮食工作的第一要务,地方粮油储备是实施调控手段最基本的物质基础。加强地方储备粮油的管理和运作,是政府调控粮油市场的重要手段之一,可以有效调节供求,平抑市场价格,增强政府对粮油市场调控力,从而从容应对粮油应急事件、保障粮食有效供给。由于我市的人口逐年自然增长,粮食需求量也不断增加,因此《办法》中明确了储备粮实行动态调整机制,我市的储备粮数量也由制订前的17.5万吨增加到现在的35万吨,极大地提高了粮食宏观调控能力。

  (二)提高了我市地方储备粮油管理效率。地方储备粮油的管理,采用“政府委托,部门监管,企业运作”的三级管理方式,明确粮油动用权在政府,市粮食局具体负责粮油收购、储存、供应等日常管理工作,市发改委、财政局、农发行等部门按各自职责对储备粮油运作实施监管。减少储备粮油从计划采购、销售出库环节的报批滞留时间,以免错失粮油采购、销售的最佳时机,提高储备粮油的运作效率,最大限度地提高社会和经济效益,减少地方财政的负担。

  (三)保障了我市粮油应急保供能力和市场供应的稳定。当粮油供应紧张或者发生突发事件时,地方储备粮油就成为政府调控粮油市场、应急保供的有效物质手段。《办法》对地方储备粮油动用原则、动用程序以及结算方式都作了明确规定,一旦发生应急事件,各部门可按各司其职,急事急办,立即运作,以增强我市粮油应急保供能力。自《办法》执行以来,我市严格执行好地方储备粮油轮换的财政兜底政策,避免和减轻了粮价波动对粮食数量、质量安全的影响,储备粮食质量大部分达到国家中等标准以上,确保了我市供应的粮食质量可靠、价格稳定。

  (四)加大了政府部门对储备粮油的监管力度。《办法》进一步明确今后粮食行政管理部门、财政部门、农业发展银行各自职责,采取全面普查、专项检查、随机抽查等方式,加强对储备粮油日常管理、以及财政补贴资金和收购资金拨付、使用的监督,强化了对地方储备粮油的监督检查力度,确保了地方储备粮油“数量真实、质量良好、储存安全”的有效执行,为地方储备粮油安全运行创造了条件。近几年在国家级、省级抽查复查中,均受到上级的高度肯定。

  (五)服务了地方法规的制订施行。在《办法》的基础上,2015年10月颁布施行了《无锡市粮油流通安全条例》,该《条例》是全国同类城市中出台的首部关于粮食安全的地方性法规。特别是在《条例》第二章“供应安全”部分,第十、十一、十二、十三、十四条均借鉴了《办法》中的相关条款,充分说明了当时制订该《办法》的前瞻性。

  三、立法后评估的分析评价

  《办法》较为完整地构建了我市地方储备粮油管理的制度框架,确立的主要制度符合我市地方储备粮油管理的实际,在当时条件下是科学的、合理的。

  (一)合法性。《办法》于2011年2月9日经市政府第33次常务会议审议通过,并以市政府第119号令发布,符合立法权限和程序。在立法当时,主要依据国务院《粮食流通管理条例》和《无锡市粮油安全监督管理条例》等法规制定,与当时的上位法一致。

  (二)合理性。《办法》依据当时的储备粮油管理现状,对地方储备粮油的管理体制、管理要求等作出了相关规定,其内容体现了公平、公正、严格的原则,在地方储备粮油管理等方面所规定的措施也是必要的,特别是第十条关于“地方储备粮油规模、品种及总体布局方案”在施行之后得到了有效落实,《办法》自2011年颁布施行以来,我市按照上级有关文件要求和我市人口递增的实际,逐年扩充地方储备粮规模,总量能保障全市城镇人口5个月口粮油需求。

  (三)协调性。《办法》在立法当时与其他规章、规范性文件之间不存在冲突,与相关制度之间相互衔接,配套制度完备。

  (四)操作性。《办法》在立法当时经过充分的调研、论证,制度设计可行,措施高效,操作程序正当易行。但随着近年来上位法的调整和地方储备粮油管理情势的变化,目前《办法》在操作性方面出现了一些问题,部分条款的规定在当前条件下显得过于原则,可操作性不强,需要对相应的标准、程序予以补充、完善,以便于实际操作。例如《办法》第六章对轮换只作了原则性的要求,而2015年10月16日出台的《无锡市粮油流通安全条例》第十三条第二款对粮油轮换作出了具体规定,所以需要对《办法》予以进一步细化和完善。

  (五)规范性。《办法》条款设置基本合理,立法技术规范,逻辑结构严密,文字表述比较准确规范,实施7年多来,未出现因条款逻辑、表述等问题影响《办法》有效实施的情况。然而,由于《办法》出台时间较早,从当前的要求来看,《办法》在立法技术的规范性方面有进一步改进的空间。例如《办法》第十一条第一款中“原粮按照常住人口6个月消耗量确定,食用油脂按照应急储备有关规定确定”,只对原粮储备作出了明确要求,但对成品粮储备未进行明确,造成了认定上的模糊,从立法技术规范上看,不够完整和严谨;又如第二条、第二十五条中的“市、市(县)、区人民政府”和第六条中“市、县(市)、区粮食行政管理部门”按照目前立法的规范表述,应修改为“市、县级市、区人民政府”和“市、县级市、区粮食行政管理部门”。

  (六)绩效性。从《办法》实施六年多来的情况看,该规章实现了预期立法目的,在当时背景下较好地解决了我市地方储备粮油收购、储存、轮换和动用等方面存在的问题,做到了有法可依;我市粮食行政管理部门依法进行地方储备粮油管理,取得了良好的经济社会效益,促进了地方经济社会的发展。调查问卷中95%以上的被调查者都认为《办法》对我市地方储备粮油的管理产生了积极影响,取得较好的社会效益,保障了我市的粮食安全。

  四、评估结论及处理建议

  根据《办法》立法后评估的分析评价,《办法》在制订依据、管理制度、操作规程等方面有部分内容已经与上位法的规定产生了一些脱节,已不能完全适应当前和今后一段时期我市地方储备粮油管理的实际需要。鉴于此,建议《办法》进行修改,具体建议如下:

  (一)修改的具体时间:建议列入2019年政府规章修改计划。一是从国家粮食局了解到国家的《粮食流通管理条例》已经作了较大修改,目前已经提交国务院审核;二是省《江苏省粮食流通安全保障条例》将在年内出台施行。

  (二)修改的主要形式:建议采取“修改完善”的形式,修订《无锡市地方储备粮油管理办法》。《办法》修改时既要注重与上位法特别是《无锡市粮油流通安全条例》的衔接,对上位法未尽事宜和原则性规定予以补充、细化,又要具备规章自身的特点,注重可操作性。

  (三)修改的内容及设想:一是关于《办法》的制订依据。2004年3月制定的《无锡市粮油安全监督管理条例》已于2015年10月废止;国务院颁布的《粮食流通管理条例》已修改,2015年《江苏省地方储备粮管理办法》、《无锡市粮油流通安全条例》相继施行;2018年即将出台《江苏省粮食流通安全保障条例》。鉴于此,当年制订的依据需修改,以确保法制的统一性、时效性、适用性。二是关于储备粮油计划与收购。从我市现有地方储备粮油的规模与运行情况来看,只要把省政府下达的任务落实到位,储备粮油总量就能够满足全市城镇人口的基本需求,可以将第十一条中“原粮按照常住人口6个月消耗量确定”删除。按“互联网+粮食”的发展趋势,在储备粮油采购环节可增加网上竞价方式,同时增加在执行收(采)购入库政策,办理收(采)购入库手续,规范收(采)购入库行为环节的规范条款,以增加操作性和地方储备粮油收(采)购入库的严肃性。三是关于储备粮油轮换。2015年10月施行的《无锡市粮油流通安全条例》第十三条,对地方储备粮油的轮换和轮换方式作了明确规定,而《办法》的第四章节只对轮换方式作了原则性规定,从而形成了“上位法细,下位法粗”的局面。储备粮油的轮换是新粮进陈粮出,近几年来各地轮换效益均处于亏损状态。随着今后购销价格继续倒挂、陈粮拍卖市场遇冷、新陈价差扩大等因素影响,地储粮轮换价差将进一步扩大,预计地储粮轮换亏损将成为常态。因此在确保储备粮油数量安全的提前下,增加轮换灵活性的条款,最大限度减少价差亏损,以减轻地方财政负担,同时也有助于提高储粮品质,激发市场活力。

    

网站地图|联系我们

无锡市司法局版权所有 无锡市司法局主办

苏ICP备09024546号  公安备案号:32021102000707  网站标识码:3202000058