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《无锡市地方志工作规定》立法后评估报告

发布时间:2018-06-26    浏览次数: 【字号:默认 特大

  《无锡市地方志工作规定》立法后评估报告已经市政府同意,现予以公布。

  根据市政府《关于印发无锡市人民政府2017年度立法工作计划的通知》(锡政发〔2017〕72号)安排和《无锡市规章立法后评估办法》(市人民政府令第142号),市史志办作为《无锡市地方志工作规定》(以下简称《规定》)的评估机关,对《规定》开展了立法后评估,市政府法制办对立法后评估工作进行了组织、协调、指导和监督。现将评估情况报告如下:

  一、评估工作基本情况

  对《规定》进行立法后评估,目的是进一步了解全市贯彻执行《规定》的总体情况,及时总结和研究实施中存在的问题,为后续立法提供借鉴并夯实基础。

  (一)成立领导小组。为有效组织立法后评估,市史志办成立由办党组和各处主要负责人组成的立法后评估工作小组,统筹协调《规定》立法后评估工作,下设办公室(秘书处),负责《规定》立法后评估工作的具体实施落实。从组织上保障立法评估工作的顺利开展。

  (二)制定评估方案。根据《无锡市规章立法后评估办法》规定,评估小组制定《规定》立法后评估工作实施方案,对评估目的、评估内容、评估标准、评估方法、评估步骤、组织保障等做统一安排。

  (三)开展调查研究。评估小组根据工作方案,制作立法后评估意见表,并印发《关于<无锡市地方志工作规定>立法后评估征求意见函》(以下简称“《意见函》”),向有关政府部门、地方志专家学者等征求意见。同时,通过在无锡市史志办公室网站公开《意见函》等形式,向社会大众征求意见。据统计,本次调查印发《意见函》260份,征求意见10条。

  (四)进行分析评价。广泛征集各方意见后,结合反馈情况,评估小组对征集到的意见建议进行汇总、分析和评价。同时,将《规定》与现行地方志工作相关规范性文件进行比对,不断丰富和完善评估内容。

  (五)形成评估报告。评估小组形成评估报告初稿,按照立法后评估工作的标准和要求,上报市史志办办党组会议研究和论证。根据办党组会议提出的意见和建议,对评估报告初稿进行修改和完善,形成最终的评估报告。

  二、评估结论及分析评价

  《规定》于2010年9月25日经无锡市人民政府第28次常务会议审议通过,并于2010年12月1日起施行。对各级地方志工作机构职责、地方志编纂行为、地情资料征集、方志资源利用等方面作出全面而又具体的规范,在推动全市地方志工作,确立依法治志意识,健全地方志工作机构,保障地情资料安全等方面起到了积极作用,基本上保证了地方志工作的各个环节都能于法有据,提高了地方志工作部门和相关职能部门依法行政的水平。七年来,无锡地方志工作体制机制基本建立,编修成果不断丰富,理论研究逐渐深化,基础设施建设逐步推进,存史育人资政作用日益彰显,基本形成以修志编鉴为主业、各项工作协调开展的事业格局。

  总体而言,《规定》作为地方政府规章的立法目的较明确,制度设计相对公平合理,结构完整、层次分明、逻辑严谨、表达规范,具有较强的针对性、适用性和可操作性。

  但是,随着形势的发展,地方志实际工作的具体情况已发生较大变化,出现了许多《规定》无法解决的新情况、新问题。一方面,现行《规定》的一些条款已不适应当前我市地方志工作发展的需要,亟需修改、完善和补充。同时在具体实施环节中,《规定》也存在一些内容不够全面、难执行的问题。另一方面,《规定》制定的主要依据,国务院《地方志工作条例》目前正在进行修订,将对有关条款做出重大修改;《江苏省地方志工作条例》正在进行立法调研。指导全国方志馆建设的规范性文件《方志馆建设规定(试行)》也已于2017年6月12日正式印发,对各地方志馆的建设作出了明确规定。上位法修订完善,必然会出现《规定》的部分内容与上位法衔接不紧密,甚至与相关上位法相抵触的情况。因此评估小组认为,在国务院《地方志工作条例》修订完成、《江苏省地方志工作条例》正式出台后,适时组织对《规定》进行修改。

  (一)《规定》的合法性

  《规定》的制定主体适格,制定程序规范,制定内容合法。主要依据国务院《地方志工作条例》、《江苏省实施〈地方志工作条例〉办法》,参考了江苏省地方志编纂委员会制定的《江苏省地方志书审查验收及出版办法》以及部分外省市的地方志工作政府规章,并结合我市地方志工作实际,作了进一步的细化完善,立法目的明确,制度设计合理,符合上位法的规定。

  但是,随着上位法即将发生的重大变化,《规定》的适用范围、部分条款、部分法则等都将与上位法的规定存在不一致。有关地方志机构及其职责、地方志编纂、地情资料收集和保障、地方志管理、地方志利用、以及法律责任等方面的内容需要依据新修改出台的《江苏省地方志工作条例》作出调整。

  (二)《规定》的合理性

  《规定》是我省地级市中第一个地方志工作法规,体现了市政府对地方志工作的重视,立法具有前瞻性和开创性。《规定》明晰了各级政府、地方志机构和相关部门的职责,规定了地方志工作机构设置和经费要求,规范了地方志资料的征集和管理,明确了地方政府在地方志书验收评审中的职权,使得我市地方志工作步入法制化轨道。此外,关于法律责任追究,《规定》依照上位法的规定进行了表述,所采取的措施是必要和适当的,法律责任的设定与违规行为的事实、性质、情节以及社会危害程度基本相当。因此,在立法当时的地方志工作管理体制和环境下,《规定》基本体现了公平、公正原则。

  (三)《规定》的协调性

  通过对比分析,《规定》在发布实施时与同位阶的规章、配套的规范性文件以及国家政策之间相互衔接,不存在抵触和冲突的现象,是一部协调性程度较高的地方政府规章。

  (四)《规定》的可操作性

  《规定》分别对目的依据、适用对象、领导保障、机构职责、编纂原则、规划制定、编纂周期、编纂要求、资料工作、审查验收、志鉴出版、著作权益、备案保存、方志利用、争议解决、表彰奖励、责任追究等方面作了具体要求。特别是明确了地方志机构和经费,地方志编纂委员会职责,地方志资料的征集和管理,地方政府在地方志书验收评审中的职权,乡镇、街道、部门、行业等基层修志工作等方面的内容,细化了对各种违规行为的处理,填补了法律法规在实体操作程序方面的空白,便于有关各方对照执行,可操作性较强。

  但是,根据目前地方志工作实际,《规定》在地方志工作机构工作人员配置、地情资料所有人署名权、地方志信息化和方志馆建设等方面的条款,由于缺乏具体细化的实施办法,在当前条件下显得过于原则,不够具体,使得《规定》在贯彻落实的过程中遇到问题,需要对相应的标准、程序予以补充、完善,以便于实际操作。

  (五)《规定》的规范性

  《规定》全文共27条46款,按照地方志工作的不同内容依次排列,同一制度、同一规范、同一概念在条文中表述一致,不同制度、不同规范、不同概念相互衔接,无论是外在体系和内在规范都具有较好的逻辑性。同时,《规定》在框架体系、条款设置、用语表述等方面均符合立法要求,且在当时上位法的框架下对机构职责、编纂要求、法律责任等内容作出了具体规定,从总体上看,是一部技术规范、结构严谨、逻辑严密的政府规章。

  但是,《规定》在适用和执行的过程中也发现了一些细节上问题。如第二十二、二十三条中“违反本规定……”表述过于笼统,这两条分别是针对《规定》第九条、第十五条提出的,可以进一步细化明确,同时,随着《方志馆建设规定(试行)》的制定以及上位法国务院《地方志工作条例》、《江苏省地方志工作条例》的修订出台,《规定》的相关内容在某些方面需要同步调整规范。

  (六)《规定》的绩效性

  《规定》是我市第一部关于地方志的政府规章。它的颁布施行,结束了无锡地方志工作无法可依的历史,标志着无锡进入依法修志的新阶段。《规定》出台后,原本没有常设机构的惠山区和新区,分别在区委办和区档案局内设立区史志办,配备了专职人员。此后,惠山区又进一步理顺工作机制,在区档案局挂牌成立区史志办。崇安区、南长区、北塘区在区政府办设立了临时性的修志机构,由政府办的领导负责修志工作。梁溪区和新吴区成立后,也分别在区档案局挂牌成立区史志办,有专人负责地方志工作。

  三、立法后评估结论及相关建议

  通过对《规定》进行立法后评估,建议从以下几个方面对《规定》进行修改:

  (一)修改与上位法不一致的规定。结合上位法的变化,对《规定》作出相应调整。根据无锡经济社会发展状况,修改完善有关乡镇(街道)志编纂的规定。

  (二)健全地方志工作机制。对照地方志工作“一纳入,八到位”(将地方志工作纳入各地国民经济和社会发展规划、地方各级政府工作任务,“认识、领导、机构、编制、经费、设施、规划、工作”到位)要求,进一步明确各级政府对地方志工作的领导责任,强化地方志工作机构履行组织、管理、指导、督促和检查本行政区域内地方志工作的职责,以理顺涉及地方志工作的各方面的社会关系。

  (三)扩大地方志适用对象范围。对照上位法要求,扩大地方志的适用对象范围,增加有关编修主体、编纂原则、规划制定、编纂周期、编纂要求、审查验收、出版要求方面的条款内容。

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